重估中国：北京是怎样让美国期望落空的                    

导读：今年2月份，美国前国务院亚太事务助理国务卿坎贝尔与前副总统拜登的副国家安全顾问雷特纳，在美国《外交事务》发表了一篇名为《中国重估算：北京是怎样让美国期望落空的》的文章。文章虽然不似特朗普政府的《国安战略报告》般“咄咄逼人”，但其行文，同样以美国视角审视中国的发展道路，并对此表达出“失望”。阅读此文，也能看出目前美国对华战略的深层逻辑。

重估中国：北京是怎样让美国期望落空的

来源：美国《外交事务》金科预虑

今年2月份，美国前国务院亚太事务助理国务卿坎贝尔与前副总统拜登的副国家安全顾问雷特纳，在美国《外交事务》发表了一篇名为《中国重估算：北京是怎样让美国期望落空的》的文章。文章虽然不似特朗普政府的《国安战略报告》般“咄咄逼人”，但其行文，同样以美国视角审视中国的发展道路，并对此表达出“失望”。阅读此文，也能看出目前美国对华战略的深层逻辑。

以下是原文：

美国一直对自己决定中国路线的能力有着超乎寻常的自信。它的野心一次又一次地落空。二战后，美国驻中国特使乔治·马歇尔(George Marshall)希望在中国内战中促成民族主义者与共产党之间的和平。在朝鲜战争期间，杜鲁门政府认为它可以阻止中国的军队越过鸭绿江。约翰逊政府认为，中国政府最终将限制其在越南的参与。在每一个例子中，中国的现实都颠覆了美国的期望。

随着美国总统理查德·尼克松(Richard Nixon)对中国的开放，华盛顿方面做出了迄今为止最大、最乐观的决定。尼克松和他的国家安全顾问亨利·基辛格(Henry Kissinger)都认为，中美和解将会在北京和莫斯科之间造成不和，而且随着时间的推移，会改变中国对美国的看法。1967年秋天，尼克松在这本杂志上写道:“在中国改变之前，世界是不可能安全的。”因此，我们的目标，即我们能够影响事件的程度，应该是引起变化。从那以后，不断深化商业、外交和文化联系的设想，将改变中国的内部发展和外部行为，这一直是美国战略的基石。即使是那些对中国的意图持怀疑态度的美国政策圈子里的人，也仍然相信，美国的实力和霸权能够轻而易举地把中国塑造成美国喜欢的样子。

近半个世纪以来，尼克松迈出了走向和解的第一步，这一记录越来越清晰地表明，美国政府再次对其塑造中国发展轨迹的力量抱有太多信心。政策辩论的各个方面都出现了错误:自由贸易者和金融家们预见到了中国不可避免的、日益开放的开放，他们认为北京的雄心将被国际社会的更大互动所征服，而鹰派认为中国的力量将被永久的美国主导地位所削弱。

胡萝卜和大棒都没有像预测的那样影响中国。外交和商业接触并没有带来政治和经济上的开放。美国的军事力量和地区平衡都没有阻止北京方面寻求取代美国的核心部分。主导系统。自由主义的国际秩序未能像预期的那样有力地吸引或束缚中国。相反，中国一直在坚持自己的路线，在这一过程中表现出了一系列美国人的期望。

这一现实让美国对中国的态度有了清醒的反思。这种重新评估有很多风险;当前框架的捍卫者将警告，不要破坏双边关系的稳定，或引发一场新的冷战。但是，要建立一个更强大、更可持续的方法，与北京方面的关系，中国政府需要诚实地认识到，有多少基本的假设是错误的。在整个意识形态领域，我们美国外交政策界一直对中国的经济、国内政治、安全、乃至全球秩序抱有很大的期望，尽管他们已经积累了证据。建立在这种期望上的政策未能以我们的意图或希望改变中国。

市场的力量

与中国进行更大的商业互动，应该是中国经济逐步而稳定的自由化。美国总统乔治·h·w·布什(George H. W. Bush)在1990年制定的《国家安全战略》(National Security Strategy)称，加强与世界的关系“对中国恢复经济改革道路的前景至关重要”。这一观点在几十年前就占主导地位。它促使美国决定在上世纪90年代给予中国最惠国贸易地位，以支持其在2001年加入世界贸易组织(World Trade Organization)，在2006年建立高级别经济对话，并在美国总统奥巴马(Barack Obama)的领导下谈判达成一项双边投资协定。

美国和中国之间的商品贸易从1986年的不到80亿美元激增到2016年的5780亿美元，超过了30倍的增长，这是通货膨胀的调整。然而，自本世纪初以来，中国的经济自由化进程陷入停滞。与西方国家的预期相反，中国政府已经在其国家资本主义模式下加倍努力，尽管它已经变得更加富有。与其成为更开放的力量，持续的增长已经使中国共产党及其国家主导的经济模式合法化。

美国官员认为，债务、低效率和更先进的经济的要求将需要进一步的改革。中国官员意识到他们的做法存在问题;2007年，温家宝总理称中国经济“不稳定、不平衡、不协调、不可持续”。”,但中国更激烈的竞争,而不是开放的中国共产党,要保持对经济的控制,而是巩固国有企业,追求产业政策(特别是2025年“中国制造”计划),旨在促进国家科技龙头企业在关键领域,包括航空航天、生物医药、和机器人。尽管一再做出承诺，但北京方面顶住了来自华盛顿和其他地方的压力，要求为外国公司提供公平竞争的环境。它限制了市场准入，迫使非中国企业在合资和共享技术上签字，同时向政府支持的国内企业提供投资和补贴。

直到最近，美国的决策者和高管们大多默许这种歧视;潜在的商业利益是如此之大，以至于他们认为用保护主义或制裁来颠覆这种关系是不明智的。相反，他们竭尽全力争取小的、增加的让步。但现在，曾经被视为仅仅是与中国做生意的短期挫折，似乎变得更加有害和持久。美国商会(American Chamber of Commerce)去年报告说，10家美国公司中有8家在中国的受欢迎程度低于前几年，超过60%的公司对中国在未来3年将进一步开放市场的信心几乎没有或没有信心。中国经济开放的合作和自愿性机制总体上是失败的，包括特朗普政府刚刚启动的全面经济对话。

主导地位的威慑

美国的外交政策和美国的军事力量——胡萝卜加大棒——应该能让北京相信，挑战美国是不可能的，也不是必要的。美国领导的亚洲安全秩序。正如克林顿政府1995年的国家安全战略所指出的那样，华盛顿“强烈敦促中国参与地区安全机制，以安抚邻国，减轻自身的安全关切”，这是由军方与军方的关系以及其他建立信任措施所支持的。这些接触模式与美国在该地区的“对冲”增强军事力量相结合，得到了有能力的盟友和合作伙伴的支持。这种想法的结果，将是缓和亚洲的军事竞争，并进一步限制中国改变地区秩序的愿望。北京将满足于军事上的自给自足，为狭隘的地区突发事件建立武装力量，同时将其大部分资源用于国内需求。

这一逻辑并非简单地说，中国将专注于其自我描述的国内发展的“战略机遇”，在中国高层领导人的关注下，有大量的经济和社会挑战。美国的政策制定者和学者们也认为，中国从苏联身上得到了宝贵的教训，那就是与美国展开一场军备竞赛的巨大代价。因此，华盛顿不仅可以阻止中国的侵略，而且还可以利用五角大楼的艺术术语——“劝阻”中国不要试图竞争。里根和布什政府的官员Zalmay Khalilzad认为，美国的主导地位可以“让中国领导层相信，挑战是很难准备的，而且要进行下去是非常危险的。”此外，还不清楚中国是否会挑战美国的主导地位，即使它想这样做。上世纪90年代末，中国人民解放军(PLA)被认为落后于美国军队及其盟友的几十年。

在这种背景下，美国官员非常小心地避免与中国发生冲突。政治学家约瑟夫·奈(Joseph Nye)在克林顿政府期间领导五角大楼亚洲办事处时解释了这种想法:“如果我们把中国当作敌人，我们就会在未来为敌人提供保障。”如果我们把中国当作朋友，我们就不能保证友谊，但至少可以保持开放的可能性。即将成为国务卿的鲍威尔在2001年1月的听证会上告诉国会，“中国不是敌人，我们的挑战是保持这种状态。”

尽管中国政府开始加大对军事力量的投入，但中国政府试图让华盛顿放心，这表明中国继续坚持邓小平提出的谨慎、温和的外交政策路线。2005年，中国共产党高级官员郑必坚在这本杂志上写道，中国永远不会谋求地区霸权，永远致力于“和平崛起”。2011年，在中国领导人就是否应该换班展开激烈辩论后，国务委员戴秉国向世界保证:“和平发展是中国的战略选择。”从2002年开始，美国国防部一直在制定国会授权的关于中国军力的年度报告，但美国高级官员的共识是，中国仍然是一个遥远且可控的挑战。

然而，这一观点低估了中国领导人的缺乏安全感和雄心壮志。对北京来说，美国在亚洲的同盟和军事存在对中国在台湾、朝鲜半岛以及中国东海和南海的利益构成了不可接受的威胁。用北京大学教授王缉思的话来说，“中国坚信……”华盛顿将试图阻止新兴大国，特别是中国，实现他们的目标和提高他们的地位。因此，中国开始蚕食美国。美国领导的亚洲安全秩序，发展了拒绝美军进入该地区的能力，并在华盛顿及其盟友之间制造隔阂。

最终，美国的军事力量和美国的外交接触都没有阻止中国试图建立自己的世界级军事力量。美国在伊拉克和其他地方的高科技展示，只是加速了中国人民解放军的现代化进程。中国国家主席习近平发起了军事改革，将使中国军队更具杀伤力，更有能力将军事力量投射到中国以外的地方。据报道，第三艘航母正在建设中，在南中国海拥有先进的新军事设施，以及在吉布提的首个海外军事基地，中国正走上成为军事伙伴的道路，美国自苏联解体以来从未见过这种情况。中国领导人不再重复邓小平的格言:要繁荣，中国将“韬光养晦”。中国领导人在2017年10月宣布，“中华民族已经从站起来，走向富裕，走向强大。”

规范的限制

在第二次世界大战结束时，美国建立了一些制度和规则，帮助构建了全球政治和亚洲地区的动态。广泛接受的规范，如商业和航海自由、和平解决争端以及国际合作应对全球性挑战，取代了19世纪的势力范围。作为这一自由主义国际秩序的主要受益者，中国政府将在该秩序的保护方面拥有相当大的利益，并将其继续视为中国自身发展的关键。美国的政策旨在鼓励中国参与进来，欢迎中国进入领导机构，并在全球治理和地区安全方面与中国合作。

随着中国加入多边机构，美国政策制定者希望它能学会遵守规则，并很快开始为它们的维护做出贡献。在乔治·w·布什(George W. Bush)政府中，美国副国务卿罗伯特·佐利克(Robert Zoellick)呼吁中国政府在国际体系中成为“负责任的利益相关者”。从华盛顿的角度来看，更大的权力带来了更大的责任，特别是因为中国从体制中获得了如此丰厚的利益。正如奥巴马所强调的，“我们期待中国帮助维护那些使他们成功的规则。”

在某些场合，中国似乎是在稳步、如果不平衡地承担这一责任。在1991年加入亚太经济合作组织,在1992年加入《不扩散核武器条约》,在2001年加入世界贸易组织,参与重大外交努力,包括六方会谈和P5 + 1谈判处理北韩和伊朗的核武器项目,分别。它也成为联合国反海盗和维和行动的主要贡献者。

然而，北京仍然受到美国其他中心因素的威胁。美国主导的秩序——并日益寻求取代它们。这一点尤其适用于美国及其合作伙伴未被邀请的侵犯国家主权的行为，无论是以经济制裁或军事行动的形式。例如，关于国际社会的权利或责任的自由规范，以保护人们免受侵犯人权的行为，已经轻率地进入中国的首要任务，保护其威权体制不受外国干涉。除了少数几个明显的例外，中国一直在忙于淡化多边制裁，保护西方国家免受西方的指责，并与俄罗斯达成共同目标，阻止联合国安理会授权干预行动。在苏丹、叙利亚、委内瑞拉、津巴布韦以及其他地方，一些非民主国家的政府已经从这种阻碍中获益。

中国也开始建立自己的区域和国际机构，与美国一起在外部观察，而不是深化对现有国家的承诺。它启动了亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank，简称:亚投行)、新开发银行(以及巴西、俄罗斯、印度和南非)，最引人注目的是“一带一路”(Belt and Road Initiative)，这是习近平宏大的建设陆地和海上路线，将中国与世界大部分地区联系起来的宏伟愿景。这些机构和项目赋予了中国议程设置和自身的权力，同时经常偏离现有国际机构所支持的标准和价值观。北京明确指出，与美国和欧洲国家不同，中国不要求国家接受治理改革作为接受援助的条件。

与此同时，在自己的地区，北京已着手改变安全平衡，逐步改变现状，采取的措施规模小到足以避免引发美国的军事反应。在世界上最重要的水道之一的南海，中国巧妙地利用海岸警卫队的船只、合法的战争和经济胁迫来推进其主权主张。在某些情况下，它只是占领了有争议的领土或军事化的人工岛。尽管北京偶尔表现出克制和战术上的谨慎，但总体上的做法表明，中国希望建立一个现代的海洋势力范围。

2016年夏天，中国无视《联合国海洋法公约》(UN Convention on the Law of the Sea)的一项具有里程碑意义的裁决，认为中国在南中国海(South China Sea，中国称南海)的主权主张是非法的。美国官员错误地认为，压力、羞耻和对基于规则的海洋秩序的渴望的某种结合，会导致北京在一段时间内接受这种判断。相反，中国断然拒绝了。2017年7月，美国中央情报局(CIA)的一名高级分析师在美国科罗拉多州阿斯彭(Aspen)的一个安全论坛上发表讲话，他总结说，这次经历让中国领导人认识到，他们可以无视国际法，逃脱惩罚。在经济上对中国的依赖和对美国对亚洲承诺的日益担忧的影响下，该地区的国家没有像美国政策制定者预期的那样，对中国的魄力做出反击。

谈资论金

随着美国对华政策的假设开始变得越来越脆弱，美国的期望与中国现实之间的差距越来越大，华盛顿的注意力主要集中在其他地方。自2001年以来，打击圣战恐怖主义的斗争已经消耗了美国国家安全机构的注意力，使人们对中国在军事、外交和商业上取得巨大进步的时间发生的变化转移了注意力。美国总统布什最初将中国称为“战略竞争者”;然而，在911恐怖袭击事件之后，他2002年的国家安全战略宣称:“世界大国发现自己与恐怖主义暴力和混乱的共同危险处于同一阵营。”在奥巴马执政期间，美国曾努力“转向”或“再平衡”，将战略注意力转向亚洲。但是，在奥巴马任期结束时，预算和人员仍然集中在其他地区——例如，在中东和东南亚地区工作的国家安全委员会工作人员的数量是中东的三倍。

这种战略上的干扰让中国有机会发挥其优势，这进一步受到了中国日益突出的观点的推动，即美国(与西方更广泛地)处于不可阻挡的迅速衰落之中。中国官员认为，美国多年来一直受到全球金融危机、阿富汗和伊拉克战争代价高昂以及华盛顿功能失调的困扰。中国领导人呼吁中国在本世纪中叶成为“综合国力和国际影响力的全球领军者”。他认为中国的发展模式是“其他国家的新选择”。

华盛顿现在正面临着现代史上最具活力和最强大的竞争对手。要想获得这一挑战，就需要放弃长期以来美国对中国的态度。特朗普政府的第一个国家安全战略通过询问美国战略的过去假设，迈出了正确的一步。但唐纳德·特朗普(Donald Trump)的许多政策——狭隘地关注双边贸易赤字、放弃多边贸易协议、质疑盟友的价值，以及对人权和外交政策的贬低——使华盛顿面临着采取一种不具竞争性的对抗手段的风险;与此同时，北京在不采取对抗措施的情况下，已经设法变得越来越有竞争力。

一个更好的方法的出发点是对美国改变中国的能力的一种新的谦卑态度。既不寻求孤立和削弱它，也不试图将其转化为更好的东西，这应该是美国在亚洲战略的目标。相反，华盛顿应该更多地关注自己的权力和行为，以及盟友和合作伙伴的权力和行为。基于对中国更现实的假设的政策，将更好地促进美国的利益，使双边关系更加可持续。实现这一目标需要付出努力，但第一步是相对简单的:承认我们的政策没有达到我们的期望。