| 兔主席：特朗普关税大厦的坍塌（中）美国的关税共识，法官们的算计博弈 zt |
| 送交者: 2026年02月27日12:23:03 于 [世界军事论坛] 发送悄悄话 |
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兔主席：特朗普关税大厦的坍塌（中）美国的关税共识，法官们的算计博弈来源：兔主席/tuzhuxi 目录： 一、最高法院裁决IEEPA关税非法后的即刻影响（不考虑特朗普的应对措施） 二、特朗普的应对——“第122条”临时关税 三、特朗普为什么可以依据“第122条”加征临时关税？是否有法律风险？ 四、基于“第122条”征收临时关税的局限性 五、特朗普以“第122条”为依据加征临时关税后的影响 接上文：特朗普关税大厦的坍塌（上）最高法院釜底抽薪；中国成意外赢家 六、美国围绕关税的共识和非共识（最高法院裁决的基础） 自特朗普第一任政府以来，特别在第二任政府，美国政界、业界、知识界及民众围绕关税大致形成了十个共识： 1. 关税是一种征税：关税本质上是对购买外国商品征税，争议只不过在于税是谁交的2. 关税推高物价：关税有推高物价的作用。如果关税水平太高会伤害美国民众福祉3. 旧贸易秩序不可持续，美国需要设置关税：过去自由贸易秩序是不可持续的。而要减少完全自由贸易带来的问题、保护和发展本国战略性产业（例如药品、能源、军工等），国家需要战略性地设置一定的关税4. 关税是必要的战略手段，但也不能只靠关税：关税是实现各种经济、产业、科技和安全战略目标的必要手段，关税只能是必要条件，不是充分条件（不能只依靠关税）5. 分级关税体系：在战略民生领域，美国应该增加和盟友伙伴之间的贸易，减少和对手之间的贸易，所以应该设定一个分级关税体系，给盟友伙伴加征的关税低，给对手加征的关税高6. 总统有加征关税的权力：总统/行政部门有加征关税的权力，无论是应然，还是实然。特朗普第一任政府对中国加征的关税就是总统行政权力的结果7. 总统不应该有无限的关税权力：如果关税是全面的、系统性的、长期的，持续性的、有争议的，则应当与国会合作，通过国会授权8. 特朗普在第二任政府内滥用关税手段：具体而言，包括过多使用关税作为谈判工具；朝令夕改；法律依据薄弱（例如利用IEEPA）；对个别国家的理据极其牵强（如以“芬太尼”为由对加拿大加征关税，但几乎没有芬太尼从美加边境流入美国）；不利于维护和盟友伙伴的关系；对个别国家施行关税过高（如中国）；不利于压低物价、解决可负担性问题；完全单边主义，削弱了法治和党派基础等9. 美国需要有更完善的关税体系：总统应该打造一个更加稳定、更加可持续、目标更加清晰、有更多跨党派参与、有更多法律基础、与美国战略利益更加匹配、体现长期主义、提供确定性而非不确定性的关税体系，10. 关税将长期存在：无论如何，即便在特朗普以后的世界，关税也将长期存在，旧的国际贸易秩序与格局已经一去不复返 大多数美国人，不分党派和年龄，会同意上述判断——特别如果排除特朗普因素，去看待关税这个政策手段的话。（可参考“外交关系委员会”近期民调《美国民众到底如何看待贸易与关税？》（What Americans Really Think About Trade and Tariffs）（https://oofjt.xetslk.com/s/4xd8svhttps://t.zsxq.com/D4xS8） 这就是最高法院法官们面对特朗普IEEPA关税问题时要考虑到的民意基础。（IEEPA关税，即特朗普政府基于《国际紧急经济权力法》（IEEPA）对各国征收的惩罚性关税或“对等关税”）。 从这个角度而言，当针对特朗普IEEPA关税的司法争议被提到最高法院，外界普遍预期最高法院需要做一点什么；最高法院，包括那些倾向于共和党议程的保守派法官们，也认为自己需要做点什么——他们需要纠正特朗普第二任政府无节制关税带来的混乱，让关税体制重回正轨。 但外界仍然难以预测最高法院的最终行动。 七、最高法院面对的难题，白宫与最高法院的博弈，以及外国政府的应对 美国最高法院于去年9月开始加速审理特朗普基于IEEPA征收关税的案件（主要案名为 Learning Resources, Inc. v. Trump，与Trump v. V.O.S. Selections, Inc.，两案合并审理）。11月，最高法院对该案进行了正式的口头辩论，各法官的倾向已经有所展现，但外界仍然无法准确预测最高法院的裁决方向，以及裁决所带来的最终影响，原因如下： 1. 最高法院一直被认为是特朗普政府的“橡皮图章”：九名法官里，有六位保守派，三位自由派（6:3的优势），其中有三位法官直接由特朗普任命。过往在主要重大事件上，最高法院基本都选择支持特朗普。人们很难想象一个保守派主导的最高法院真的推翻特朗普最重要的政策议程，需要眼见为实。2. IEEPA关税是特朗普最重要的政策工具。特朗普第二任政府里，最主要的谈判和胁迫工具就是关税。如果把IEEPA关税权剥夺，相当于对特朗普虎口拔牙，是对特朗普的重大打击。3. IEEPA关税的沉淀成本很巨大。IEEPA关税已经执行了一年，征收了上千亿美元的关税，涉及到无数的国家、实体、个人，而且特朗普已经利用IEEPA关税成功胁迫许多国家，达成了贸易协议（包括这些国家对美国承诺的投资），这些都是IEEPA关税的沉淀成本，如果裁定IEEPA关税非法，相当于釜底抽薪，让整个关税大厦坍塌，后续会引发无数的混乱4. 最高法院的裁决不会改变关税格局。特朗普政府一直在对外宣传（包括对谈判对手国宣传），称其政府有大量其他法律手段可以作为关税依据，不需要依赖IEEPA，IEEPA只是一个最便捷的手段。因此，即便最高法院裁决IEEPA关税违法，也不会改变特朗普政府的关税政策。5. 裁决IEEPA关税非法，只会带来巨大的不确定性。如果最高法院认定IEEPA关税非法，只会带来一个结果，就是给未来增加巨大的不确定性：特朗普下一步会如何操作，采用哪些法律推行关税？已经和美国谈定贸易协议的国家会如何应对？上千亿美元的潜在退税如何处理？市场和企业如何在不确定性中决策？美国是否离重振制造业的战略目标更远了？对美国联邦政府的财政影响？对未来几年经济如何预测？如果最高法院裁决IEEPA关税非法，会带来巨大的混乱。 对于和美国进行贸易谈判的外国政府来说，这带来了巨大的不确定性： 第一， 特朗普利用IEEPA加征关税后，不管它是否合法，但立即生效，对输美商品产生了实实在在的影响，不可能坐视不理。而且特朗普随时还在威胁加征关税。第二， 美国国内，最高法院又在酝酿裁定IEEPA关税非法，如果最后作出这样的裁定，就会让那些和特朗普政府谈判，作出重大让步（甚至像日本一样承诺5,500亿美元对美投资）的国家政府看上去非常愚蠢，在国内面临巨大的政治压力第三， 但同时，特朗普政府一直在威胁他们——即便IEEPA关税非法，白宫也可以动用其他法律加征关税，最终结果不会改变。 由于无法预测最高法院最后的裁决，美国的这些盟友伙伴国家都做了这样的选择：他们相信特朗普政府最终拥有加征关税的能力，因此不去纠结IEEPA关税本身的合法性，把美国最高法院的裁决暂时放在一边，假装它不存在，然后认认真真和美国该怎么谈继续怎么谈。这里面最典型是印度，迟至今年2月9日才发布和美国的贸易框架协议。 特朗普政府把和外国政府谈判得来的成果，作为IEEPA关税的成功与沉淀成本，反过来继续裹挟最高法院，同时也有意淡化IEEPA关税的重要性，试图让最高法院相信，即便他们裁定IEEPA关税非法，白宫也有其他的选择。最高法院的判决除了增加混乱和骂名之外，不会有任何的实效。而伴随沉淀成本不断提高，时间是白宫的朋友——越往后拖，最高法院越难作出不利的裁决。 对于自己被裹挟，最高法院当然也是心知肚明。 最高法院的保守派法官们，在IEEPA关税上遇到了一个“可支持可不支持”的两难场景，不支持有不支持的道理（美国民众的共识，也是最高法院的正确选择），支持也有支持的道理（避免直接与行政权力对抗，颠覆整个关税体系，给市场增加极大的混乱，也不改变最终结果）。 以上，就是市场难以预测最高法院对IEEPA态度的原因。 ——市场不知道保守派主导的最高法院最终会如何裁决。 ——市场不知道特朗普政府会如何应对最高法院的不利裁决（例如报复性的加征“第122条”关税） ——市场不知道特朗普政府在接下来会寻求哪些其他法律去加征关税 ——市场不知道这些替代法律方案是否又会遭到司法挑战、结果如何。 这些因素全部叠加在一起，形成了更大的不确定性。 市场最厌恶的就是不确定性，但仍然没有人能够准确预测未来。一切的压力都给到了最高法院。 八、支持还是不支持？最高法院的博弈选择 最高法院有九位法官。自由派法官是反特朗普的，势必反对IEEPA关税。但剩下六位法官是保守派导向，占压倒性多数，因此，最终结果完全取决于保守派法官如何看待。 回到这个“可支持可不支持”，支持或不支持都有道理，都会被赞和被骂的情形，保守派法官如何看待呢？无非两种观点。 倾向于支持特朗普IEEPA关税的法官认为，反正无论怎么裁定，都不会最终改变关税体系，这样的话，惹这些麻烦干什么呢，没有必要制造这么大的混乱，不如睁一眼闭一眼，支持得了。 倾向于反对特朗普IEEPA关税的法官认为，既然无论怎么裁定都不会最终改变关税体系，特朗普还有许多其他更合理的法律手段，那不如严格要求特朗普政府，让他们在法律、法治上更加严谨，把这件事“做漂亮一些”，不要“吃相太难看”。最高法院法官没有必要在这种事情上损耗自己司法独立性的名声。所以应该请特朗普政府“多担待一点”，另起炉灶，重新给关税设计一套更稳妥、更符合法律、更能经受历史检验的框架体系。而且，不能说特朗普政府不了解这一点呀——从第一天起，他们就知道IEEPA很勉强，只是图个方便，而且他们一直在对外淡化IEEPA关税的重要性。那既然它这么不重要，就麻烦你们自己找一个更靠谱的法律。 最后的结果是是什么？最后的结果是三个保守派法官支持，三个反对，正好一半对一半。 而这和美国当下的民意也是吻合的——人们认为关税是有必要的，但必须建立在更加稳妥、更符合法治、更名正言顺、更可持续、更能经受历史检验的基础之上。 这就是我们看到的6-3投票结果： 反对IEEPA关税的：3位自由派法官（Sotomayor、Kagan、Jackson）+3位倒戈的保守派法官（Roberts、Gorsuch、Barrett）； 支持IEEPA关税的：3位保守派法官（Thomas、Alito、Kavanaugh）。 其中，Gorsuch、Barrett和Kavanaugh三位都是特朗普任命的法官。Gorsuch、Barrett的“背叛”让特朗普极度愤怒。 下面，我们看看法官们是怎么作出裁定的，他们的共识与非共识，以及背后考量。 1. 六位反对IEEPA关税的法官的统一结论。 首先六位法官的共识看法： 1） 六位法官一致同意，《国际紧急经济权力法》（IEEPA）的文本不包括征收关税的权力；2） 关税本质上是一种税收，而美国宪法明确将征税权赋予国会。（因此，总统只能通过国会立法寻找加征关税的法律依据，而且过程要严谨）3） 在和平时期，总统没有固有权力可以征收关税，必须有国会明确授权（包括有立法可循）4） IEEPA历史上从来没有被用于征收关税（过去七十多次使用都是用来制裁、冻结资产等），法案中也完全没有提到“关税”之类的字眼，如果国会当年有此用意，那在立法时肯定会明确阐释。5） 因此，特朗普援引IEEPA的“对等/互惠关税”和“芬太尼关税”非法。 但保守派法官和自由派法官的理据不同。 2. 三位反对IEEPA关税的自由派法官看法 自由派法官（Sotomayor、Kagan、Jackson）本来就反对特朗普，看点在于同样反对IEEPA关税，他们和保守派法官的区别在哪里。 1） 在判决里，Kagan撰写了“附和意见”（解释为什么同意反对IEEPA关税，提出了不同的理据），Sotomayor和Jackson加入该意见。2） 核心推理：纯粹基于对IEEPA的文本解释，不需要援引额外原则。具体而言：a) 他们逐字分析了IEEPA：例如法案列举了9个动词（如investigate、block、direct）和11个对象（如acquisition、transfer），这些动词和对象组合起来，有99种（9乘以11）总统可以采取的行动b) 这些组合行动的共同特征是：都是限制、禁止、控制、冻结或调查性质的措施，典型目的是阻断或监管外国财产的流动、转移或使用（例如冻结伊朗资产、禁止向古巴出口技术、调查外国资金来源等等）。c) 但是没有一项涉及“raise revenues”（筹集收入、征税、增加政府财政）d) 如果把动词“regulate”（监管/调节）和对象“importation”（进口）结合起来，解读为征收关税，那就意味着总统可以对进口商品征税（impose duties/taxes），从而直接增加联邦收入（raising revenues），这与前面98种行动的性质完全不一致，因为前98种都是负向或限制性的——阻挡、冻结、禁止、调查——这些不会给美国政府带来收入，反而可能减少贸易或经济活动e) 再考虑到征收关税是一个正向财政行为，政府可以通过关税直接从进口商/消费者那里获取收入，已经属于宪法第1条第8款的“核心国会权力”（征税），如果IEEPA没有明确指明这一条，那就说明没有这个授权f) 基于以上推理，他们认为足够得出结论，即IEEPA没有授权总统征收关税，句号。3） 总体基调：聚焦“国会没有明确授权 = 总统无权”，简洁、克制、文本导向，避免意识形态化和党派化4） 对保守派意见的批评：很重要的一点，Kagan等自由派拒绝加入Roberts意见中提到的“重大问题原则”，认为这会不必要地扩大裁决范围，制造未来争议。具体见下文。 3. 三位反对IEEPA关税的保守派法官看法 1） 主要意见：首席大法官Roberts撰写了法庭意见（opinion of the Court），Gorsuch和Barrett完全加入；但Roberts意见里提到的部分段落（涉及“重大问题原则”），只有这三位保守派法官支持，没有获得自由派法官支持。2） 核心推理：与自由派法官一致的部分是IEEPA文本、宪法规定的国会税收权、IEEPA历史先例等，也就是前面提到的共识不分3） 额外强调：Roberts等三位保守派法官明确提出了“重大问题原则”（major questions doctrine），指出如果行政行动涉及到“巨大的经济与政治影响”（vast economic and political significance）时，必须拥有国会的明确授权（clearly authorize）。Roberts法官认为，特朗普关税影响数万亿美元的贸易、对企业和消费者，对物价和通胀，都会产生巨大影响，属于“重大问题”，而IEEPA给出的模糊措辞（监管/“regulate”）不足以支撑关税权。他们拒绝了“外交事务/紧急状态豁免”论点，认为不能让总统借此无限地扩张权力，强烈捍卫“重大问题原则”，称既要防止行政“僭越”，也要防止国会“懒政”，各打五十大板。4） 总体基调：与自由派法官的区别在于，他们特别强调“重大问题原则”，以这个名义去反对特朗普IEEPA关税 4. 自由派和保守派法官在“重大问题原则”上的差异——通俗解释 为什么自由派法官聚焦文本，而保守派法官要强调“重大问题原则”呢？这就是一种战术性的司法选择，核心就是政治。下面用大白话解释一下。 1) 自由派法官的考量：自由派法官拒绝加入Roberts意见中关于“重大问题原则”的部分，给出的表面理由是“纯文本解释就够了，不需要诉诸额外原则”。但还有更深层次的动机：a) 避免这个工具将来被用来针对自己，给民主党总统未来的行政空间留有余地。“重大问题原则”一旦被最高法院正式强化，并广泛适用，就成为掣肘行政权力的重要工具。未来如果民主党总统上台，想要推动大规模气候法规、移民改革、学生债务减免、枪支管制、医疗服务拓展等政策，免不了要打法律擦边球，利用有限的国会立法去推动议程。但这些领域很容易被定义为具有“巨大的经济和政治影响”。将来，保守派法院可以用同一个原则说：“国会没有明确授权，所以环保部/教育部/财政部无权这么做。”——就把政策给否决了。自由派法官很清楚这一点，所以，他们能用狭窄文本路径去解决案件时，就刻意不去使用其他原则，声称自己更加独立、更加基于法律本身，不是在搞政治游戏。总结一句话：自由派法官回避“重大问题原则”，很大程度上是一种战略克制，点到即止，今天不给保守派多一个武器，明天就不用担心这个武器被用来砍自己的议程。 2) 保守派法官的考量：保守派法官在本案中用“重大问题原则”来反对特朗普的关税，也有自己的算计和逻辑：a) 保守派司法哲学的核心就是限制行政权力、回归国会主导、防范出现权力无限扩大的总统。特朗普用IEEPA搞大规模关税，在他们看来属于典型的“行政僭越”——总统绕过国会，用一个1930年代的紧急经济法去重构贸易体系。这和保守派法官长期反对奥巴马用行政令搞移民、拜登用行政令搞学生贷款减免，是同一个逻辑。所以，用“重大问题原则”阻挡特朗普，并没有违反他们的意识形态，相反，是“原则一致”。这里要看到，这些保守派法官属于典型的建制派，和那些希望推动行政权力最大化、怀疑民主机制的保守派、科技右翼和MAGA完全不同。b) 给不支持特朗普IEEPA关税寻找更体面的理由。保守派法官的目标是，既不宜争锋相对的反对特朗普的政治、政策，避免针对特朗普本人，避免推翻保守派议程，避免陷入争议，但同时又要维护自己原则性形象，避免被贴上“党派工具”的标签。那么方法就是高举高打，把问题拔高，提到宪法层面。隆重祭出“重大问题原则”的意思就是，“不要误会，我们不是针对特朗普，不是反对民选总统，不是反对保守派议程，也不是针对关税本身。但毕竟关税这个事情是个大事嘛，影响好几万亿美元的贸易，影响无数人的生计。这个事情太大了，而且宪法都明确说了，征税权在国会。你作为总统，在这个事情上还是要严谨一些，不能怕麻烦，你不是也说了有很多其他的法律替代方案么？那就麻烦你们再研究研究。我们也不是什么事情都这样难为你们，但毕竟这是‘重大问题’，也希望你们能够体谅，我们作为最高法院的法官，毕竟要做我们的工作。我们这个时候严厉一点，也是为了更好的支持你们，让关税可以更加稳固，更加持久，更有公信力。对不对？所以大家好商量，各让一步。IEEPA就算了吧。请你们再考虑考虑其他方案。 c) 为未来限制自由派行政权力奠定基础。保守派法官不光要考虑特朗普，还要考虑未来的司法挑战：如果民主党总统上台，推行有广泛影响的行政令，保守派法官也要出手抵制。这里，“重大问题原则”确实是这几位保守派法官信仰的一部分，他们长期把这个原则看成对抗行政权力的最强武器，所以Gorsuch法官在本案中特地写了46页的附和意见去强化这个原则。对他们来说，醉翁之意不在酒，毕竟特朗普/共和党和自己在意识形态理念上更加贴近，制造问题的是民主党。在关税问题上，要“难为”特朗普政府寻找其他的法律依据，但他们相信这不至于给关税议程带来致命影响，但法官仍然要借此机会，把这个原则的适用范围再拓宽一次，为未来更多的案件铺路。 这就是最高法院六位法官反对IEEPA关税时的考量。如果说特朗普政府对此没有准备，那肯定是假的：他们从一开始使用IEEPA也是机会主义的，策略性的，如果最高法院睁一眼闭一眼，那算是“赚到”。如果最高法院最终作出不利的判决，那他们就老老实实的走回老路，这些都在预期之内。小不忍则乱大谋，特朗普还需要最高法院在许多事情上配合他，没有必要在IEEPA关税问题上纠缠。 5. 支持特朗普的三位保守派法官 虽然有三位保守派法官倒戈，但也有三位保守派法官明确支持。Clarence Thomas、Samuel Alito和Brett Kavanaugh。在裁决中，他们强烈反对多数意见，认为IEEPA已经授权总统征收关税。他们的异议意见分成两份：Kavanaugh撰写的主异议（63页，由Thomas和Alito完全加入），以及Thomas的单独异议（18页）。三位法官的观点如下： 1） 关税权可以由国会委托总统行使：他们承认宪法赋予国会征税/关税权，但认为国会可以广泛授权总统加征关税，总统有许多的法律选择，并且这个委托授权是历史一贯的，国会从来没有严格限制总统的关税权 2） IEEPA可以用于授权关税。他们进行了文本分析，认为IEEPA可以授权关税。其中包括对“regulate”（监管/调节）这个词的解释——Kavanaugh认为它包括了控制、按规则去调整、将对象纳入治理等原则；认为关税是用于调节进口的传统并且常见的工具，和配额、禁运并没有本质区别。而且，总统可以完全禁止从一个国家进口商品，为什么不能征收1美元的关税？不合逻辑。他们认为多数派的解读过于狭隘。这个看法被特朗普更进一步的发挥，总统有权去摧毁一个外国，但却不能收1美元的关税，天下奇谈！ 3） 他们认为“重大问题原则”已经满足，或者不适用。a) 已经满足：IEEPA已经提供明确授权（基于对IEEPA的文本分析）b) 不适用：“重大问题原则”不应该被应用到外国事务。这就是“内外有别”的意思，对外，美国总统可以轰炸他国，摧毁他国，不需要适用“重大问题原则”，关税也一样，因为涉及到了国际贸易和外交，这是总统本来就有更大固有权力的领域（反对者认为，关税涉及到美国的企业、消费者，民生，属于国内问题，因此应当使用“重大问题原则”） 4） 政策中立：认为政策辩论不是司法职责，法院作出负面裁决，实际上已经不再是中立解释法律，而是介入贸易政策，尤其要考虑到裁决可能导致政府需要退还巨额关税收入，造成混乱，会产生贸易协议不确定性（这些关税帮助敲定了数万亿美元协议）等等。 Kavanaugh法官在异议中承认IEEPA关税已被裁定非法，但指出裁决不会实质性限制总统未来征收关税的能力。他明确指出： “尽管我坚决不同意法院今日的裁决，但该决定可能不会实质性地限制总统未来下令征收关税的能力，因为众多其他联邦法律授权总统征收关税，并且可能为本案中涉及的大多数（如果不是全部）关税提供正当性理由——尽管可能需要一些额外的程序步骤，而《国际紧急经济权力法》（IEEPA）作为一项紧急状态法律并未要求这些步骤。” 更进一步，他在异议意见里介绍了可以采取的其他替代法律路径，相当于为特朗普政府提供了关税“备用方案”——在裁决推翻IEEPA后，白宫可以转向这些更加明确的国会授权路径，继续征收类似关税。这也是一个有多重考量的做法，既表达了对特朗普政府的支持，又给他们提供了富有建设性的建议，同时化解了最高法院的压力，让特朗普政府朝前看，不要再去纠结IEEPA关税。 Kavanaugh法官的举动获得了特朗普的极大认可。他直呼Kavanaugh是他的英雄：
6. 小结 最终，最高法院的保守派法官们在IEEPA这个“可支持可不支持”的问题上，选择了“站在历史正确的一边”，呼应了美国的共识，否定了特朗普IEEPA关税的合法性（而非否定关税的合法性），强迫特朗普政府重新为关税体系寻找法律依据。这个决策，让最高法院作为一个机构整体加分，最低限度维持了它因严重党派化而受到严重侵蚀的公信力。 美国政界、政策界、业界、知识界、舆论界看到特朗普的权力被挑战和限制，庆祝“法治回归”，外国政府也对裁决表示欢迎，但各方从短暂欣慰中又陷入观望与焦虑：不知道特朗普政府接下来会采取何种手段重新确立关税体系？他会不会采取更加激进的手段？新关税会不会又遭受司法挑战？作为国家政府、企业、投资人，消费者，应该如何预判接下来的政策与经济？最高法院裁决所制造的问题，远远多于其解决的问题——如果它真的解决了任何问题的话。 （未完待续。下篇我们将分析特朗普政府的对策）。 |
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