2025年中国经济如何更上层楼？从四大增长极到县域经济，从产业转移到打破行政壁垒，从创新投资到人才吸引，方方面面都充满机遇与挑战。

上海社科院国家高端智库资深专家杨建文日前对观察者网表示，中国经济发展需要“三驾马车”，同时还要“四个轮子”才能更好地向前推进。但目前还存在着影响统一大市场形成的各种障碍和不利因素，需要打破行政壁垒，避免不必要的竞争。

杨建文还认为，国家科创“砸钱”的过程不能中断，国资国企对于创新的有效推进责无旁贷。而独角兽企业的发展同样需要我们有相应的产业政策的引导。为吸引创新性人才，除了基础性的工作条件和生活条件，还要有进行创新所需的物质条件和制度条件。

以下为对话实录：

【对话/杨建文&王慧 整理/王恺雯、张菁娟 编辑/岑少宇】

观察者网：京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈是中国区域经济中非常重要的四个增长极。根据您的观察，2024年这“四极”的表现怎么样？各自有怎样的特点？未来在中国经济中的定位又应该是怎样的？

杨建文：这四个增长极有三个位于沿海，一个位于西部，对于我们国家的经济发展来说，它们既是“压舱石”，又是挑大梁的领跑者。为什么这么说？根据2024年经济数据，长三角GDP总量突破33万亿，京津冀突破11.5万亿，大湾区广东9城约12万亿，成渝双城经济圈8.6万亿，合计65万亿左右，占全国GDP比重超过48%，可谓“半壁江山”，说这四大经济增长极是“压舱石”“顶梁柱”一点都不为过。它们不仅自己发展得非常快，还起到了带动效应。

就长三角来说，它的GDP占全国GDP总量的24%，接近四分之一。前不久召开的江苏两会期间，江苏省政府工作报告至少列出9项“全国第一”。1月20日《新华日报》的一篇评论文章还透露出一个细节，江苏省省长许昆林说，江苏去年实际使用外资规模占全国的近1/6，这个指标其实也是全国第一，但“第一写多了”，硬是把这条删掉了。

浙江的势头同样很猛，本身民营经济比较发达，去年各类民营经济指标还首次实现了“大满贯”，即“中国民营企业500强”、“中国制造业民营企业500强”、“中国服务业民营企业100强”、“2024民营企业研发投入500家”、“2024民营企业发明专利500家”5张榜单，浙江上榜数均居全国第一。

安徽是后起之秀，科创是安徽的强项。去年新能源车的表现特别好，产量增长94.5%，达到168.4万辆，位居全国第二。不仅产量大，在相关领域也在发挥引领作用。

观察者网对话杨建文现场，杨建文（左）、王慧（右）

京津冀的GDP在10年里翻了一番。京津冀当时面对的主要问题是北京的雾霾以及北京非首都功能的疏解，过去10年，这两个问题的处理很有成效。解决了这些问题，下一步是什么？去年5月召开的京津冀协同发展座谈会，主题是“科技创新协同产业体系融合”。换句话说，对于京津冀产业发展来说，要打造新形式，发挥新作用。

中国经济发展需要“三驾马车”，同时还要“四个轮子”才能把车向前推。长三角、粤港澳大湾区、京津冀和成渝双城经济圈这四大区域，起的正是“四个轮子”的作用。

2024年12月28日，怀兴城际铁路廊兴段正式开通运营，京津冀多条城际铁路实现互联互通。 IC Photo

观察者网：《长三角一体化发展规划纲要》提出，加强都市圈合作互动，高水平打造长三角世界级城市群。包括长三角在内，全球有六大世界级城市群，这些世界级城市群的建设发展有哪些普遍规律？

杨建文：目前公认的世界六大城市群是‌以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为中心的英国东南部城市群、以巴黎为中心的欧洲西北部城市群，以及以上海为中心的长三角城市群。它们有着共同的特点：

第一，都有一个国际大都市起引领和支撑作用。这个大城市不仅是在其所在的区域内发挥作用，更是面向全球，吸引全球资源，同时促进区域范围内产业的扩散。

第二，产业多且形成体系。对不同的城市群来说，其主导或者具有核心竞争力的产业也许不尽相同，但总会有一个或多个产业在国际市场是站得住脚的，而且能够带动整个区域的发展。

第三，即使各城市群所在国家的社会制度存在很大差异，但政府都在其中发挥了重要作用。在运行中有矛盾及时协调，遇到大的转折大家一起分析，随后明确方向，推动整体的转型发展。

城市群在形成过程中，每一步都是环环相扣的，中间任何一个环节出现问题，城市群的功能就会有所降低。

观察者网：按照您所说的三个规律，对于长三角来说，上海起到了引领和支撑的作用。那么在产业体系和政府作用发挥上，长三角和其他城市群相比有哪些优势？

杨建文：中国和其他国家有很大的不同，我们坚持市场对资源配置的决定性作用，同时更好地发挥政府作用。政府以及相关的产业政策和区域协调政策，在城市群形成过程中所起的作用可能更大一点。

2018年，长三角一体化发展上升为国家战略，这意味着从国家发展的角度对长三角提出了具体的要求，同时在国家层面也会给长三角的发展提供相关的支持。

对长三角而言，三省一市既有各自发展的运行机制，在整体发展的过程中又有协调机制。这几年，围绕更好地推进一体化进程，三省一市也在不断地进行尝试，并且取得了不错的效果，也积累了不少经验。

2023年6月6日，安徽合肥，第五届长三角一体化发展高层论坛举行。 IC Photo

观察者网：2018年长三角一体化上升为国家战略，其中一个主要思路和举措就是打破行政壁垒、提高政策协同。打破行政壁垒对于区域经济的发展是至关重要的，您如何评估当前行政壁垒对区域经济发展的影响？

杨建文：有关行政壁垒的问题已经说了很久，之所以近几年反复强调全国统一市场，就是因为还存在着影响统一市场形成的各种障碍和不利因素，其中包括行政性因素。改革开放几十年来，这些因素始终存在，只是表现方式不一样。

比如上世纪八九十年代的“放权让利”。所谓“放权”主要是中央政府把权力下放到地方政府，形成所谓地方竞争性格局。当时行政因素在区域发展中起的作用很大，甚至还出现了所谓“诸侯经济”的概念，各地争相发展各自境内的经济，导致与其他地区之间的联系出现很多障碍。

随着市场经济体制的发展，各地开始出现各种隐形障碍，即明面上并没有相关规定，但操作中可能出现“某种东西不能出省出县”“某种资源只能我自己用”。

还有一个典型的表现方式就是政策内卷。比如，在各地打造营商环境的过程中，为了争夺有限的资源，不断加码优惠政策。你能给出什么优惠政策？我比你还要好。

即使对自己管辖区内的企业，也出现了区别对待的现象，根据企业的贡献程度分配资源。比如某企业是纳税大户，对经济的带动作用很强，地方政府不仅对有关企业提供更好的服务，甚至在地方人大代表、政协委员的名额配置上也会考虑这些因素。

地方政府的这些做法或许是可以理解的，但是矛盾一旦激化，经济和财政状况一旦表现不好，各方就可能产生利益纠纷，甚至出现极端的方式，比如大家都很关注的“远洋捕捞”问题。

观察者网：那我们如何才能有效打破行政区划壁垒，在城市群内部形成良好的竞合关系？政策乃至体制改革方面需要做出哪些具体的调整和努力？对此您有何建言？

杨建文：这些年我们一直在强调全国统一大市场，这不光是一个概念、一句口号，而是要有市场的体制、市场的规则，以及对违反全国统一大市场运行的行为的监管和制约。

当前，影响全国统一大市场运行的主要是一些非经济因素，包括行政因素。在某些存在利益交接或者利益冲突的关键点上，我们要根据现在的新情况、新的表现方式作出调整。二十届三中全会以来，我们对这一块非常重视，最近国务院也召开会议，关注罚没收入异常增长、大量异地执法等情况。对这些问题还在做进一步的调研，相信未来会出台相关规定。大家也很赞成遏制“远洋捕捞”等乱象，毕竟这对经济和社会发展的影响太大。

进一步看，我们还要考虑到一个问题，那就是在2025年和“十五五”期间，我们面临的外部环境以及内部发展的要求可能都会发生新的变化，有些变化可能带来新的利益纠纷，包括合理配置的问题。对这些问题我们要有意识，要提前做好准备，未来也要在变化中及时进行调整。

这其中，要关注两个重要层面，第一是产业层面，企业和企业的关系。第二是社会层面，阶层和阶层的关系。要时刻注意矛盾是否有激化的可能，是否需要进行调节，推出相关的体制机制改革。

观察者网：要关注产业和社会层面有可能的矛盾。那我们先来看产业，城市群是产业聚集区，城市群内部的产业转移是推动城市群产业协调发展的重要途径。据您观察，长三角的产业跨区域转移做得怎么样？

杨建文：2018年以来，乃至近二三十年来，长三角产业跨区域转移是相当有成效的，而且创造了一种非常好的形式。比如宝钢武钢的合并对包括长三角在内的中国南部地区的钢铁企业和相关产业链的整合所起的作用相当明显。

2025年2月10日，洋山港三期码头。 IC Photo

再比如，洋山深水港在行政区划上属于浙江省，但在业务上属于上海港港区，由上海来建设、运营。这几年又出现一个新模式，即上海和浙江联手开发洋山深水港。2018年，浙江海港集团以50亿人民币对上港集团全资子公司上海盛东国际集装箱码头有限公司进行增资。增资后，上港集团与浙江海港集团分别持有盛东公司80%和20%股权。合资后的盛东公司作为未来小洋山北侧唯一开发、建设、运营与管理主体。

原先搞组合港的难度很大，但是通过企业之间参股的形式，包括上海港对其他长三角港口的参股，从而让港口业务有了统一，避免了没有必要的竞争，让港口运行更顺畅。我认为，这种模式在长三角一体化过程中是非常有效的，而且也有可能成为今后的一个方向，尤其是在产业整合过程中。不是说某件事只有你能做，我不能做，或者我俩争着做。我们不一定要按传统方式来解决，而是要想一种方式，大家一起做。

观察者网：从整体来看，您觉得怎么才能更好地推动产业转移？在此过程中，既协同区域协调发展，又提高产业链的韧性？

杨建文：过去几十年来，我们有个概念叫“梯度产业转移”，即一个地方的技术程度、产业能级抬高之后，会将一些劳动密集型、生产效率较低的产业往发展比较慢的地区转移。就中国来说，主要是东部地区往中西部地区转移。这个过程仍然存在，主要表现为两种情况：

第一是东部地区的要素成本，主要是劳动力成本和土地成本明显上升。

第二，东部地区是对外开放的最前沿，也会最先受到国际市场风波的冲击，产业转移有助于避免此类风险。

还有一个更为重要的原因，我们内在也有这样的需求，如果可以通过产业转移进一步实现产业体系的融合，就为经济增长奠定了更好的基础。总而言之，近年来产业转移是有加快的趋势。

我国著名经济学家张培刚先生早年提出了“牛肚子理论”：一头牛陷入泥潭，怎么拉都拉不出来，这时候用几根粗木杠垫起牛肚子部位，牛肚子一得力，很快就把牛拉出泥潭。

这个故事引申到中国经济，沿海开放城市就像“牛鼻子”，中部地区就像“牛肚子”，中国经济要腾飞，只拉“牛鼻子”是不够的，要同时托起“牛肚子”，中部的崛起对整体的带动可能更加有效。（“牛肚子理论”就是在沿海开放同时实行中部崛起，带动西部开发，促成整个国家经济的腾飞。）现在东部产业因为要素成本和国际因素需要转移，西部地区有很多尚未有效利用的资源要素可以利用，中部人口密集、现在交通条件也大大改善。

回到长三角，原先长三角只包括江浙沪，现在加入了安徽。安徽实际上就是起到东部和西部的连接作用，当年国家明确皖江城市带的功能就是承接产业转移（皖江城市带承接产业转移示范区），而产业转移、产业体系重构的过程对安徽的发展也起到了很直接的作用。

观察者网：我注意到，去年底的中央经济工作会议提出，要深化东、中、西、东北地区产业协作，目前这几大地区在产业格局上各有哪些特点？在深化上述几个地区的产业协作方面，您有什么建议？

杨建文：刚才谈到东、中、西地区，东部本身产业基础比较好，对外联系比较多，增长和发展的可能性和必要性都很强；中部人口密度比较高，交通基础设施建设很好，本身产业基础也不薄，只是市场竞争力、国际竞争力和产业能级有待进一步提高；西部的能源为中部和东部的经济增长和发展形成了很好的支撑。

东北地区的情况比较特殊，它是我们国家的老工业基地，底子不错。但后来由于各种原因，导致东北在较长的一段时间内发展比较低迷，人口外流现象也引发广泛担忧，国家也多次提出要振兴东北。东北有着很好的基础条件，现在也应该有很好的发展机遇。

从国家政策角度来说，要怎样才能振兴东北呢？最近几年，中央领导同志多次前往东北调研，围绕一些主要的问题进行探讨，新质生产力就是在那里提出的。

加上近年来中俄关系稳定发展，“西伯利亚力量1号”管道（中俄东线天然气管道）也已全线贯通，中国境内部分从黑龙江黑河一直通到上海，东北可以在此基础上进一步发展石化产业。

2024年10月3日，国家管网唐山联络压气站内，技术人员在对中俄东线天然气管道线路设备设施进行日常巡检。 IC Photo

东北亚周边国家的发展，对能源以及能源制品的需求是很大的，近年来俄罗斯和日韩的关系越来越僵，东北能否利用自身在能源加工方面的基础和优势，将天然气和石油制品供应给东北亚相关国家或是我国其他地区？这样一来就不仅是带动周边相关地区的经济，对整个东北的经济也能产生很强的支撑作用。

再比如说农业，近年来我国粮食产量屡创新高，最大的功劳要给黑龙江和河南，这本身就是对全国经济发展的支持。

就你刚才提到的深化东、中、西、东北地区产业协作来说，今年肯定是要加力推进的，这是中央经济工作会议已经明确的。但事有轻重缓急，我认为和“西伯利亚力量1号”相关的事项可以优先推进，因为东北有产业基础，有能力带动相关产业发展。

观察者网：正如您刚才提到的，东北地区面临着非常大的战略机遇，但我们看到这几年东北地区人口外流情况比较严重，如何才能让人口回流到东北？您认为关键是什么？

杨建文：人口流动对于区域经济来说是很重要的。人口流动是经济发展的晴雨表，预计某个地方经济发展不行，人口肯定是要流失的，人往高处走；反之，如果某个地方经济回升，或是有更好的发展机遇了，想重新集聚人口也并非难事。

我们平时讲人才引进，主要是从营商环境的角度考虑，而从区域发展的角度来说，吸引人才的首要因素并非是大家常说的提供比较好的生活条件、住房或子女就学等等，而是人才在这里他可能有用武之地，干成事情之后又能赚到大钱。这种情况下，吸引人才、集聚人口根本不需要多花力气。

回到东北的问题，前期出现大量人口外流是因为大家对东北的发展感到失望，赚不到钱，自然就流动到更好的地方；反之，如果东北发展的基础性工作做好了，发展规划也不是“画饼”而是合理的，到这个时候，不仅东北的人回去，其他地方的人也会去东北发展，因为他们有事干，能干成事，能有长远的发展。

观察者网：经济发展好了，产业发达了，人自然就来了。

杨建文：是，人不光要有事做，而且要有大事做，还要是“有利可图”的事。其他地方也是一样的道理。过去我们招商引资都在强调，当地能提供的一些基本条件，互相还要攀比。如果都把重心都放在这一点上，那就可能没有抓住根本性的重点。

对国际人才的吸引也是如此，人家来到这里是图个人所得税的一点减免？图收入高一点？图生活便利一点？有这个考虑，但绝对不是主要的考虑。

观察者网：要有成就感，获得感。

杨建文：是的。

观察者网：接下来想跟您聊聊一个新兴产业，低空经济产业。这给未来经济发展带来了极大的想象空间。不少地方政府都已经为此制定了相关助推政策，当然，去年也出现了个别地方政府“卖天”的小插曲。您觉得在这样一个巨大的产业形成之前，政府尤其是中央政府应该如何尽早构建相应的法制环境，使这个产业在建立之初就形成全国统一大市场？您有什么建议吗？

杨建文：低空经济在最近几年刚发展起来，势头很猛，被形容为“井喷式发展”。平心而论，目前低空经济还处在起步状态，我们现在主要讨论的还是直升机和无人驾驶航空器，但低空经济包含的内容是很多的。

一个新兴产业刚开始发展时，往往是某些地方先启动，然后带动整体发展。就低空经济而言，今后发展的方向肯定是形成全国统一大市场，但这不是一蹴而就的。不过，我们从起步的时候就要从全国的角度进行统筹，在关键问题上有整体的把握。

我们要关注的问题包括，第一，标准问题；第二，识别机制；第三，监管问题；第四，有限低空资源、包括频谱的合理分配问题；第五，法律规范问题。这些事当前都应该做了。

国家已经在一些地区展开试点，在此基础上，未来可能在某些城市搞先行区、示范区；在对包括产业链、运行过程在内的整体情况都把握得比较清楚之后，再形成一个全国统一的规则、全国统一的市场和全国统一的规划。我们目前处于这样的过程中，对几个大的环节需要做好统筹，为接下来的全国统一市场打好基础，这非常重要，时间也有些紧迫。

观察者网：对于低空经济，其实大家有很多畅想。您觉得未来当低空经济发展成熟时，应该是一种怎样的场景？

杨建文：低空经济本身的运输范围是有限的，因此未来高空经济和低空经济需要协调发展，高的“管远”，低的“管近”。“管近”方面涵盖生产性和消费性的社会服务或产业服务。

低空经济还有一个约束因素，即运量有限，在运输时效性强，且本身重量不大的物件时，低空经济的优势凸显；但对于大规模运输来说，还是需要依靠地面运力。

我们在享受低空经济带来的便捷和效益的同时，制定相应的规则是很重要的，一些航空器起飞场景标准的设计，需要和城市发展规划相协调。原先在城市发展规划中，未考虑到低空经济这个因素，现在必须补上，并且地面交通和高空交通之间要有协调，同时对安全有严格的掌控。

低空经济和现有产业发展之间同样要有协调。比如，无人驾驶汽车和无人驾驶飞行器之间是有共通之处的，且今后的发展方向相类似，两者之间应该相互促进。

2024年12月20日，世界智能制造大会低空经济展示区，为空中立体出行研发的垂直起降飞行器吸引观众驻足。 IC Photo

低空经济的发展也与碳纤维产业的发展相关，这就需要在工艺层面、制造层面，甚至在产业链、价值链、创新链方面进行协调。这中间还有很多工作要做，做好这些事情对今后影响很大。

观察者网：确实，对于低空经济这一产业的创新要求是很高的。我们知道，城市群也是创新集聚区。国资委去年7月表态，在研发周期长、攻关投入大、其他所有制企业参与意愿不强的领域，国企要坚定投入。您觉得目前来看这方面的状况怎么样？

杨建文：科技创新对整体的带动作用大家已经形成共识了。在当前情况下，创新是很关键的，甚至可以说是我们当前的基本国策。谁来创新？有国资，有民资，也可能有外资。就近几年来看，在外资和民资可能出现波动的情况下，国资国企对于创新的有效推进责无旁贷。

经济情况会好的，对外交往也是会变化的。当情况恢复正常后，国资要承担它的特殊作用。所谓特殊，体现在那些研发周期长，投资风险大，投资回收又具有不确定性的产业上。这类活民资干，要承担很大的责任，很难；而外资基本不会干，因为这不是它的事。谁干？一个国家总归需要把这个环节挑起来，这个重任毫无疑问就落在国资国企身上。

加之，我们现在的创新链存在一个特点，即创新链的前端和后端之间是割裂的，前端投入很大，风险也很大，导致很多企业主要集中在创新链的后端，也就是应用部分，把重心放在应用场景，在细分赛道过程中总是盯着新的市场。从国家整体的角度来说，都去干后端的活，前端谁干？国资国企本身姓“国”，它总得从国家角度考虑问题。

国资目前主要通过两种形式推动创新：第一，通过相应的公募基金，集中在整个产业发展、创新过程中的一些重要领域、关键环节。比较典型的是国家集成电路的大基金等，钱都是由国资国企出的，但使用时由国家统一协调；第二，国有企业研究与试验发展（R&D）经费的增加，提供相应的保障。有统计称，2024年，国有资本金的80%以上是用于支持不同性质的科技创新。

去年的中央经济工作会议也提出加强国家战略科技力量建设，其中主要是资金，当然还包括人才的培养等。如今国有企业的日子过得也很艰难，为什么还要砸这么多钱？因为它姓“国”，从国家的角度来说，这个“砸钱”的过程不能中断。因此，当下国企的重要性不言而喻，而从长远看，国企采取的方式、所起的作用具有特殊性。

2024年3月26日，沈阳，工作人员在中国机械总院集团沈阳铸造研究所有限公司生产线上工作。 视觉中国

观察者网：就像您说的，国有企业在基础创新上责无旁贷。对于加强国企在科技、产业创新上的投入，您有什么建议？

杨建文：去年党的二十届三中全会对深化科技体制改革已经说得很具体了。对于国资来说，从资金集中，到资金集中后的投入，再到投入后的使用，它本身体制机制上顺不顺，直接影响到效果好不好。

此外，情况是在不断变化的，在变化过程中，眼睛要盯着，做一些相应的调整，这在实际操作过程中是很重要的。

不管是国资基金的集中还是使用，最后的评判标准应该定位在事情是否做成了，创新是否有实质性的推进，相关的技术是否能够有所提升，或者相关产业是否迎来变革。根据这个反过来衡量，我们的做法对还是不对，有效还是无效。

实际上，我们一直在向前走，但缺少对走过的这段路中间的回顾、总结和反思，对自身需要改进的部分关注较少。关注这一点的好处是，如果做得好就进行推广，如果效果不是很理想，就要立马思考问题出在哪。

观察者网：您刚刚提到，将事情是不是做成了作为一个最终的评判方式，但创新都有不确定性，这种评判方式会不会束缚住国资的手脚？

杨建文：容忍失误对不对？对，但必须吸取教训，一定要找到问题出在哪。结果不理想但又找不到原因，钱岂不是白砸了？更重要的是发展时机被耽误了。我刚刚说了，成功的话就继续往前走，不成功就要为继续往前走创造好条件，这就要靠总结经验教训。

观察者网：我们要用结果评判，但也要有容忍度，有试错的空间，不能束缚住国资国企的手脚。从过去一二十年的状况看，独角兽企业是颠覆性技术创新的生力军，您如何评价独角兽企业当下的状况？政府应该如何打造有利于独角兽企业发展的政策和制度环境？

杨建文：去年，全球独角兽企业的发展不是很理想，新增独角兽企业数量较2021年的高峰时期相比下降幅度较大。从全球角度看，独角兽企业发展最快的国家，一个是美国，另一个是中国，但我国独角兽企业相较于美国而言，差距还是比较大的。

我认为，我国独角兽企业的步伐要加快。在经济整体仍有一定压力的情况下，独角兽企业所承受的压力、推进的难度更大了，因为它本身具有不确定性，在资源集聚过程中也主要靠自己，这就需要政府在政策层面上加强支持，尤其是在独角兽企业发展处于低潮时，这是很重要的。

还有一些方面可能需要做出调整。去年中国的独角兽企业总体上是有所增加的，但其中很大比例是有大企业背景的。换句话说，这些独角兽企业以大企业为背景，在某方面进一步推进。而这些大企业中，国有企业的比重又比较高。这当然也是一种支持、扶持的方式，但对于独角兽企业在科创层面的作用、功能的发挥来看，形成的约束也比较大。

2025年2月21日，上海，全球开发者先锋大会举行，机器人进行足球比赛。 视觉中国

另一方面，2024年美国新晋独角兽企业主要集中在人工智能（AI）领域。相较之下，我国新晋独角兽赛道分布较为分散，智慧产业、人工智能产业的新晋独角兽有但不多，它们分散在汽车、能源电力等领域。

这给我们的警示在于，独角兽企业是一种很好的推动科创的组织形式，但由于我们的科研资源、经济资源有限，能否把独角兽企业的聚焦点集中在既符合当前科技发展，又能带动产业变革，并且能在短期内迅速形成新质生产力的方向上？

就目前看，我们需要把“人工智能+”同设备更新改造、新兴产业，以及有可能出现的全球范围的国际竞争等结合起来，把发展方向集聚在一些关键点上。我们现有的资源和美欧相比，还是非常少的，但现在的时机又非常关键，这时候如果一分散，虽然看起来每一部分都取得了一定的成绩，但对整体的带动和影响有限。

观察者网：也就是说，我们要通过一些方式把独角兽企业引导到现在我们国家急需发展、急需攻坚的一些科技创新的轨道上去。

杨建文：对。说白了，独角兽企业的发展同样需要我们有相应的产业政策的引导。

观察者网：说到产业政策的引导，我们看到最近几年“新三样”发展得非常好，这离不开产业政策的引导。您觉得在独角兽企业的产业政策引导上，我们需要吸取哪些经验？又有哪些成功的做法可以借鉴？

杨建文：“新三样”、高端装备制造业或高新技术产业等，它们的技术相对成熟了，产业变革虽不能说完全完成，但已基本上成型。而独角兽企业可能是在某一领域“跑得快”，研究得深，需要在这个方向上继续向前推。因此，即使在同样的产业政策下，它们的产业发展也有不同的形式和要求。

对独角兽企业来说，更要紧的首先是把方向选准，其次要把活力增强，第三，能和后来的产业变革过程联系得更紧，带动更快。

观察者网：我们聊了这么多有关创新的话题，但其实创新是离不开人才的，对于特大城市和大城市来说，如何留住和用好海内外的顶尖人才很关键。在这方面您有什么建议？

杨建文：人才可以分为两个层面：第一，现有的产业体系、城市发展中所需要的人；第二，在现有产业体系、城市发展和管理向前推进的过程中，现有人才的知识结构、行为能力可能已经无法满足或不匹配需求，需要更适合的人才。

现有的政策主要针对第一层面的人才，向这类人才提供相对优越的生活条件，解决他们的住房问题、小孩上学问题、医疗问题等。但对另一层面的人才来说，光靠这些政策措施可能不够，他们属于创新性人才，我们要给他们提供的，除了基础性的工作条件和生活条件，还要有进行创新所需的物质条件和制度条件。

上海近几年非常注重全球顶级科学家的集聚，顶级人才的吸引，以及这些人才对于现有产业发展和城市发展的引领和带动作用，也从中吸取了很多经验，并且产生了效应，归纳起来有三条：

第一，地方有发展前景、人才对当地有信心是前提条件，没有发展前景的地方是吸引不了人才的；

第二，就当前来说，有几个比较大的矛盾是必须克服的。首先是稳定性问题，我们国家在这方面做了很多工作。近几年，我国在推进应急体系的建设，这实际上就是在增强稳定性。如果一个区域、一个城市，它各方面的工作没有稳定性作为基础和前提，就没办法吸引人才到当地认真、长期地做一些比较重要的事情。

其次是自由化，这主要是要素的自由流动问题。国务院印发的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》明确，在适用自由贸易试验区各项开放创新措施的基础上，支持新片区以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，推进投资贸易自由化、便利化。这其中就强调了“人员从业自由”，这方面近几年我们也在推进，包括实行单方面免签、制度型开放等，以创造更好的条件，进一步推进信息资源、资本资源的自由流动。

2025年2月11日，特斯拉上海储能超级工厂在上海自贸区临港新片区正式投产。 视觉中国

第三，规范性。这几年，我们反复强调制度型开放。政府的规制本身也存在如何同高标准的经贸规则相适应的问题，近几年间咱们没少强调，且向前迈出了实质性的步伐，这对人才引进、留用产生的影响不是一时的，而是长久的，是基础性的、带有根本性的条件。

对上海来说，今年已经推出了优化营商环境8.0版，在开展世界银行营商环境评估对标改革中也已经开了个头，但整个落实还需要一个过程，相关内容今年可能会进一步充实。

加之，这件事情直接关系到世界银行根据其新评价体系对全球190个经济体重新评价的问题。对我们来说，这也是一种促进，要思考上海如何在这一过程中带头。如果我们在这方面能够有很大的推进，对于人才引进、使用是有效的。

观察者网：确实，人才是一切发展的根基，其实人才不仅对大城市、特大城市来说非常重要，对于一些中小城市、县域经济都是非常必要的。但以县城为核心的大多数中小城市人才外流是不争的事实，那么，如何使县城吸引和留住人才呢？进而使县城能够确保可持续发展的最重要的人才因素得到加强，而不是削弱？您对此有何观察和建议？

杨建文：刚才提到的要夯实地方经济和社会的基本面，这是必不可少的，不然其他方面做得再多也没有用。另外在一些基本的生活条件、工作条件上要为人才提供帮助，打好基础。除此之外，还有几点需要注意。

目前，我们各个年龄段的人才都有，但是基本上在第一线的人才都是计划生育、独生子女时代的“产物”。独生子女有他们独特的思维方式和行为特点，在对他们的培养过程中存在所谓“倒金字塔的家庭式的溺爱”，从小到大他们没有兄弟姐妹之间的互动，这对他们成人以后进入社会的各种能力、各种需求、各种想法有很大的影响。

我之所以谈这些，是因为现在要想留住人，就要根据这些人的特点，有针对性的思考。再引申一点，如何用好20岁至30岁、30岁至40岁这两个年龄层的人，让他们发挥更好的作用？

我们要特别注意到，在30岁至40岁这一群体当年进入社会时，我国经济处在较快发展的过程中，他们从独生子女的生活环境经过这一过渡后再碰到经济承压是有一个过程的。而现在20岁到30岁这一群体刚离开家庭、进入劳动年龄，就面临一系列很严峻的挑战，包括找工作、适应社会等。他们的适应性是很弱的，“躺平”就是部分人采取的极端方式。

不同年龄层的人有不同的需求，不同的特点，因此，对营商环境的打造，对人才吸引的措施，侧重点一定要和人结合起来，效果才能更好。

观察者网：您刚刚提到独生子女政策，让我想到了我们国家正在推行的延迟退休政策。其实我们这一代人不仅要承担更多的社会责任，还要工作更长时间，因此接下来如何满足这些人的需求，也是各地需要考虑的问题。

杨建文：是的。现在社会还有50岁至60岁这批人撑着，他们也是特殊经历的“产物”，但十年、二十年后又会发生很大的变化。从整个社会结构看，独生子女时代的人对社会发展、社会需求的变化有一个适应期，而这个适应期中间需要有一个支撑和把握。这时老一辈人如果再适当延迟一点时间退休，从整个社会发展角度来看是有需要的，是好的，这不光是提供了劳动力，还有助于社会稳定发展。

观察者网：我们今天是从区域经济开始聊起，最后想以县域经济来结尾。县域经济是中国经济的基座，县域经济强大了，中国经济才算真正强大。据您观察，目前我国的县域经济状况如何？有哪些强项，又有哪些弱项？怎样才能更好地激发县域经济的活力？

杨建文：县域经济这几年发展得很不错，即使在整体经济面临下行压力的情况下，县域经济中原先发展基础比较好的地区仍然有比较大的发展。

2013年到2023年这10年间，我国“千亿县”从9个增至59个，一个县的经济总量达到1000个亿，这样的规模是很大的，一些省、自治区也只有几千亿的生产总值。GDP超2000亿的县也增加了不少，包括昆山、江阴、张家港、晋江、慈溪、长沙县、义乌等10个。有统计显示，2024年百强县GDP总量已接近广东省或江苏省，这两者是我国数一数二的经济大省。

虽然县域经济发展快速，但问题同样存在。

近一两年，县域经济的产业结构中二产比重大幅下降，这是我们比较担心的。当然，县域经济本身的产业结构的调整、优化、改善或升级是一个必然的趋势，但这一过程中讲求的是“先立后破”，比如服务业发展过程中有新东西能够打开市场了，原先旧东西再去掉也不迟。新的产业还未形成，现有的二产却已经出现了下降的趋势，这可能是接下来县域经济发展过程中的主要的难点。

原因很清楚，市场竞争激烈，相关产业发展的内卷现象严重，而县域经济的二产本身竞争力不强。这是一个特定时段的特定产物，但如果特定时段延长的话，县域经济会从根本上受到很大的影响。因此，中央连着开了几个会，总书记针对这一情况也反复强调“发展各具特色的县域经济”。

在市场层面，从全国发展角度说，一般的需求我们的产能都满足，特殊的需求可能还没构成相应的产业产能。每个县的情况是不一样的，能够跟它的特点相结合，形成刚才所说的特色产业，这可能是近一两年县域经济发展的重点。

当然，它的前提是刚才说的，二产比重下降后，整个县域经济都会受影响。要避免这种情况，必须形成新的东西，这需要因地制宜，发挥县的特色，随后开拓新的市场，满足新的需求，谋求新的发展。