福山警告: 特朗普正让美国官僚系统回归“近亲繁殖”

 [美] 弗朗西斯·福山

约翰斯·霍普金斯大学

 侯逸超  龙雨（译）

 屈功泽 庄雯蔚（编辑）

凤凰新闻

【导读】马斯克推动的“政府效率部”(DOGE)一直以来都被特朗普政府大加推崇，近日特朗普与马斯克合体接受美媒采访时表现出的默契与互认颇受关注。但福山认为，被过度聚焦的马斯克不过是被推出来的“枪手”，真正操刀美国行政体系改革的幕后推手，是管理和预算办公室主任拉斯·沃特(Russ Vought)。

福山指出，特朗普通过行政令变相恢复了他在第一任期就发布的“F计划”，通过削弱公务员职位保护，总统有权随意解雇高级官员及独立机构负责人(如国税局局长、监察长)。在DOGE成立后的短短20天内，沃特利用预算审查权将DOGE团队嵌入核心部门，直接调取敏感数据；主导了一系列人事清洗，包括停职国际开发署官员，以及裁撤首席多元化官员委员会；主导了倾向削减社会福利项目的“AI审查开支”算法设计。

作者指出，以联邦政府冗员低效之名发难深层政府(deep state)的特朗普，如今因其改革倾向，被批“再家族化（re-patrimonialization）”：现代官僚体系退化为总统亲信掌控的私人机构，以政治忠诚取代专业判断，动摇数据独立性与分权制衡机制，关键部门愈发政治化。福山警告，“行政令治国”的模式可能导致权力无限扩张，形成“人治”惯性，加剧美国宪政危机。当行政权力无限扩张、专业官僚体系被政治忠诚取代，所谓“历史的终结”或许会被权力世袭的幽灵重新打破。面对危机，美国是否能找到平衡权力与效率的新路径？这不仅是对特朗普政府的考验，也是对整个自由民主制度的拷问。

本文转自“凤凰新闻”公众号，题目为《福山警告：马斯克只是“傀儡”，美国政府大裁员主导者是他》，原载于由福山主持的在线杂志平台《劝说》（Persuasion），仅代表作者观点，供读者参考。

福山警告：马斯克只是“傀儡”，

美国政府大裁员主导者是他

在特朗普第二届政府掀起的一系列激进改革中，埃隆·马斯克（Elon Musk）被推到了聚光灯下，成为了所谓的“政府效率部”（DOGE）的核心人物。然而，美国著名政治学者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）近日发表了一篇重磅评论，揭示了这场改革背后的权力暗线。

▍马斯克是“傀儡”，沃特才是幕后操盘者

在去年11月选举之前，唐纳德·特朗普的对手们对特朗普攻击“深层政府”的议程深感担忧。这一议程在传统基金会（编者注：美国最有影响力的保守政策团体之一。）的《2025项目》中有详细说明，其中包括恢复“F计划（Schedule F）”。

“F计划”是特朗普第一任期结束时发布的一项行政命令，该命令剥夺了几乎所有对公务员的保护，并将他们置于“随时解雇”的类别中，允许他们在没有任何理由的情况下被解雇。即使在总统竞选期间，特朗普否认了该项目并声称他从未听说过这份文件，但从实际效果上来看，“F计划”已经被恢复。这是更大范围内努力破坏“深层政府”和扰乱政府正常运作的一部分。值得注意的是，美国主流媒体未能关注到这一点，也没有向公众通报这一举措可能带来的后果。

在选举后的几周内，人们高度关注了埃隆·马斯克和维韦克·拉马斯瓦米所谓的“政府效率部”（DOGE），该部门计划削减6万亿美元联邦预算中的2万亿美元，并相应地缩减官僚机构。然而，DOGE现在的行为就像一位雇佣枪手。此前，它被授予了访问财政部支付系统的权限，负责管理该系统的官员大卫·莱布里克（David Lebryk）因拒绝提供访问权限而被赶下台。马斯克声称，财政部向路德会慈善机构提供“非法付款”并教唆腐败，他将试图阻止这种情况。

然而，如何分配资金的决定并非由美国财政部做出，而是由国会做出。控制腐败由各个具体执行机构负责，财政部只是一个收银机，将资金分配给指定的收款人，不是公共财政的看门人。需要注意的是，如果马斯克利用他的访问权限实际停止付款，他将违反法律。只有国会才能拨款，并将权力下放给制定详细支出计划的各个机构。很明显，马斯克仍然对联邦政府的运作方式一无所知，并认为他的团队有法律权力筛选每年数万亿美元的支出来打击腐败。

2月11日，埃隆·马斯克在白宫办公室回答记者提问，特朗普在场。图源：法新社

福山明确指出，埃隆·马斯克的头衔不过是吸引公众注意的幌子，真正掌控改革议程的是管理和预算办公室（OMB）主任拉斯·沃特（Russ Vought）——这位被称为“特朗普的圣战者”的极右翼政客，正在系统性瓦解美国官僚体系的独立性。

在DOGE成立后的短短20天内，沃特利用OMB的预算审查权，将DOGE团队嵌入核心部门，直接调取敏感数据。同时，他还主导了一系列人事清洗行动，包括停职国际开发署（USAID）官员以及裁撤首席多元化官员委员会（CDOEC），这些行动均由OMB拟定名单。此外，DOGE宣称的“AI审查开支”实际上是由沃特团队设计的预算削减模板，其算法逻辑偏向削减社会福利项目。

拉斯·沃特。图源：路透社

▍现代公务员制度的崩坏：从《彭德尔顿法案》到“政党分赃制”

作为研究现代国家和民主制度的权威学者，福山从历史维度剖析了当前危机。他回顾了美国1883年《彭德尔顿法案》确立的公务员考试选拔制，这一制度曾被视为“理性官僚体系”的典范。  

美国公务员制度基本上履行了政府的所有职能。福山认为，美国政府曾经有一段时间被经济学家主导，这些经济学家们从资源的角度来思考政府问题，但即使是这些经济学家现在也已经意识到，政府需要能力，某些公共服务和资源只有政府才能提供。目前的问题是，政府的工作极为复杂，公务员需要高度的训练和技能，否则无法提供有效服务。

然而，在特朗普政府的领导下，专业公务员逐渐被边缘化，大量政治亲信被任命到关键岗位。福山认为，现代政府的根本特征是不带个人倾向化，即平等地为公民提供服务。这与世袭制或赞助制形成鲜明对比。在世袭制或赞助制中，政客基本上是利用政治权力来奖励盟友。唐纳德·特朗普一直试图将现有的制度推回到世袭制度。这种世袭化实际上降低了美国政府成为一个现代国家和公平行事的能力。

特朗普提名马克·鲁比奥担任国务卿，并迅速通过了参议院批准。图源：ABCNews

当OMB主任能够随意关停联邦机构时，美国已退回19世纪的政党分赃制（Spoils System）。沃特主导的“F计划”行政令试图将数万名公务员转为政治任命岗位，这将摧毁政策执行的连续性。

▍解药不是集权，而是放权

针对特朗普提出的“用商业效率改造政府”的口号，福山提出了截然不同的解决方案。他认为，解决官僚低效的关键在于赋予一线公务员更多自主权，而不是让马斯克或沃特集中发号施令。官僚机构功能失调的主要原因是对联邦官僚机构的过度监管，这使得官僚们花时间遵守规则，而不是寻求现实世界的结果。他举例说，美国政府的每个机构都必须提交国会授权的年度报告，报告数以万计，其中大部分永远不会被任何人阅读。

福山在一次采访中表示，许多改革者认为解决政府失灵问题的方法是制定更多规则，以确保政府做他们应该做的事情。这完全是朝着错误的方向发展。公务员需要被赋予更多的自由裁量权来履行政治当局赋予他们的职责。

2月5日，示威者在国会大厦外游行示威，抗议特朗普裁撤美国国际开发署。图源：纽约时报

因此，削减限制官僚机构的规则至关重要。接受过良好训练的专业人员，拥有能力为公共利益服务做出最佳判断。而特朗普所做的与之相反，他将所有权力集中在总统办公室，并将纯粹的政治标准应用于决策。即使他有良好的意图（但他并没有），白宫也远远没有能力去指导每年摆在官僚机构面前的数百万个决策。

▍福山的终极警告：当行政令取代美国法律

福山将这场争端的矛头指向美国宪政危机。他在《政治秩序与政治衰败》（Political Order and Political Decay）中写到，建立现代的、非个人的、高容量的国家非常困难，“再世袭化”的压力总是存在的，也就是说，将现代的非个人官僚机构倒退为由统治者的朋友和家人管理的世袭官僚机构。美国正在经历重新继承主义：公民自由地辩论法律，被乞求国王偏袒他们利益的恳求者所取代。出于某种原因，MAGA 世界认为这构成了对宪法第一原则的回归。   

 “行政令治国”的模式可能导致权力无限扩张，形成“人治”惯性。福山认为，通过行政命令进行统治的本能是随着时间的推移而不断增长的。其不断增长的原因是作为这些政策的源头的国会本身功能失调。特朗普的团队非常没有耐心。他们甚至不想等到他们控制的国会再让国会通过他们想要的提案。他们想绕过立法机关，试图直接在白宫完成所有流程。DOGE的合法性争议暴露了特朗普对立法权的蔑视，这种模式可能被后续总统效仿，进一步削弱民主程序。

福山认为，特朗普目前的所作所为加深了社会内部本已经严重的两极分化，并妖魔化政府，削弱人们对政府的信任。图源：法新社

作为因预言“自由民主制将成为人类最终政体”而闻名全球的学者，福山此次对DOGE的批判，本质上是对“历史终结论”框架的修正。他坦言，若美国无法遏制行政分支的集权倾向，其引以为傲的“自由民主制度”将面临前所未有的挑战。   

当行政权力无限扩张、专业官僚体系被政治忠诚取代，所谓“历史的终结”或许会被权力世袭的幽灵重新打破。面对这一深刻危机，美国是否能找到平衡权力与效率的新路径？这不仅是对特朗普政府的考验，也是对整个自由民主制度的拷问。