事与愿违！拜登为何没能专心遏制中国？美国学者解读

凤凰大参考

2024年02月27日 12:05:48 来自北京市

编者按

拜登政府外交的最大问题是什么？美国还能否主导全球局势？其牵制中国的战略能否成功？为什么说如今两场战争爆发有美国的责任？美国学者斯蒂芬·韦特海默发表在《外交事务》文章《为什么美国不能拥有一切》（Why America Can’t Have It All）试图回答这些问题。《凤凰大参考》编译全文，以飨读者。

核心提要

1. 拜登将自己视为“美国正常状态的恢复者”，上台后一直致力于让美国退出乱局。但随着单极世界已走到尽头，美国受困于其肩负的地区安全责任，进退两难。拜登面临的选择十分清晰：全球收缩降低美国的成本和风险，还是保持全球主导地位。

2. 拜登始终想避免对美国主导地位的结构性削减。他需要遏制竞争对手的出现，并 "以合理的代价维持美国的和平"。他试图通过外交手段安抚对手，并哄骗欧洲、亚洲盟友加强合作，却最终被局势所迫"削减"与欧洲和中东有关的"政治目标和军事义务"，并将自身安全的责任移交给盟国，造成了相应地区的局势动荡和美国控制力的下降。

3. 在拜登的设想中，为了确保全球安全格局的稳定，欧洲和日本应承担起相应的责任并提升自身的实力，以填补美国在地区安全方面可能出现的空缺，同时还应压制中国和俄罗斯的潜在挑战。但事实上，欧洲和日本虽然在军事开支上有所增加，能力却有限，无法替代美国阻挡中国发展的趋势和打消俄罗斯的野心。

4. 韦特海默认为，即使特朗普重新上台，他的“通过实力恢复和平”策略也一样行不通，除非他认真实行收缩战略而不是榨取利益。美国想要繁荣发展，并不需要依赖全球军事主导地位。相较于聚焦军事领域，美国更应该专注拯救其自由民主，重建其政党政治，恢复民众的信心。固守霸主地位，只会导致外交政策长期失控，使其失去主宰自己命运的能力。

文丨卡耐基国际和平基金会美国国策项目 高级研究员 斯蒂芬·韦特海默

链接丨https://www.foreignaffairs.com/united-states/why-america-cant-have-it-all?

编译丨侯逸超 李竺璞

拜登政府上台后打算为美国外交政策注入战略重点。拜登及其团队承诺结束美国长期持续的战争，提高美国的国际事务参与度以打消公众的不满。在执政的第一年，拜登政府结束了长达二十年的阿富汗战争，承诺 "适当调整 "美国在中东的军事存在，甚至寻求与俄罗斯建立 "稳定和可预测的 "关系。按照这种逻辑，通过减少对某些地区的重视，华盛顿可以集中精力处理对美国利益影响最大的问题——管理与中国的竞争，应对气候变化和大流行病等跨国威胁。

▎ 2021年2月4日，美国总统拜登发表了上任后关于美国外交政策的首次重要讲话。本次讲话在很大程度上是对前总统唐纳德-特朗普的斥责，拜登说他要向世界传达一个信息："美国回来了。外交重回我们外交政策的中心"。

如今，这一愿景已破灭。美国现在深陷欧洲和中东的多场战争之中，而这正是美国政府试图保持沉默的地方。与此同时，美国与中俄的关系急剧恶化，以至于有可能发生自1945年以来的首次大国冲突。

我们很难将这场动荡直接归咎于美国决策者。是俄罗斯总统弗拉基米尔·普京决定在2022年入侵乌克兰，是哈马斯选择在2023年袭击以色列。没有人可以用水晶球提前几年预测到这些令人震惊的行动。然而，美国官员却要为自己失败的赌注负责。他们希望世界上所有地区都静观其变，因为他们宁愿将目光转向其他地方，即使美国仍然被困在欧洲和中东的安全安排中。拜登政府希望优先考虑其认为最重要的问题，同时拒绝将美国从次要问题中抽身出来。

▎ 2023年10月7日，巴勒斯坦武装分子从加沙地带的南部城市汗尤尼斯朝以色列边境前进。

我们应该承认这是一种一厢情愿的想法，也许就像入侵国家以解放它们一样天真。拜登政府并不是第一个沉溺于这种想法的人。五角大楼在1992年阐明的冷战后美国主导全球的理由是，通过在世界大多数地区保持军事优势，美国将压制其他国家之间的竞争，阻止挑战者出现，并以合理的代价维持和平。但单极时代已然结束。展望未来，美国的选择十分明确：它可以有选择地缩减军备，控制成本和风险；或者坚持全球首要地位，在危机中蹒跚前行。

没有艰难的抉择

从就职到2021年秋，美国总统乔·拜登似乎一直在考虑将美军撤出中东，甚至可能撤出其他地区。 他最初指示国防部审查美国的全球态势，使其与白宫确定的优先事项保持一致。随后，他于2021年8月结束了阿富汗战争。然而，在很大程度上是具体情况迫使拜登这样做：由于前任已达成从阿富汗撤军的协议，拜登继承的驻阿部队人数极少，如果不撤军，他将不得不升级这场失败且不受欢迎的战争。同年11月，五角大楼宣布，经过适当审查，美国的兵力态势基本正确。

▎美军在阿富汗驻军20年后，美国开始从该地区撤军，2021年8月31日，最后一批美军撤离阿富汗，拜登总统宣布该地区战争结束。

此后，拜登政府一直避免对包括华盛顿八十年来积累的政治目标、国防承诺和军事立场在内的美国全球首要地位的任何部分进行结构性削减。 与此同时，它继续试图确定优先事项，将印度洋－太平洋地区的安全需求置于欧洲和中东地区之上。在2022年10月发布的《国家安全战略》中，"优先"、"优先事项"和"优先"等词出现了23次，而美国遍布全球的联盟和伙伴关系则被描述为"我们最重要的战略资产"，其本身就等同于目的。从本质上讲，美国政府希望某些地区不在总统的办公桌上，但同时还要继续在这些地方扮演最重要的安全角色。

▎ 白宫于 2022年10月12日发布了新的国家安全战略文件。这份文件重点关注西方世界因乌克兰战争而感受到似曾相识的危险。

在美国的目标、承诺或立场不发生任何变化的情况下，有两种可能的方法可以确保低优先地区保持现状。首先，美国可以运用巧妙的外交手段来化解（accommodate）伊朗和俄罗斯的不满，他们试图按照对自己有利的方式改变现状。但是如果美国外交官不能削减美国的内核野心、安全伙伴或者前沿部署，就只能提供非常有限的应对措施。或者，美国可以尝试说服其盟友和伙伴，让他们而不是华盛顿承担起管理其周边地区冲突的主要责任。然而，如果美国如此在乎，选择继续作为该地区的首要军事强国，那么它又为何会如此漫不经心，以至于在危机中袖手旁观呢？这样的信息很难让人信服。

拜登政府在上任后的第一年里，半心半意地将这两种不完备的方案结合在一起。它试图通过外交手段安抚对手，并哄骗盟友和合作伙伴加强合作，但实际上却寄希望于维持现状。在中东，拜登最初的目标是重新加入其前任在2018年放弃的与伊朗的核协议，并对沙特阿拉伯冷眼相待。但政府始终无法决定是否要为重启协议付出政治代价，随着华盛顿追求"更长、更强"的协议，德黑兰寻求新的让步和美国未来不会再次退出的保证，谈判随之分崩离析。而沙特的冷落主要是由气氛带来的，但拜登第二年就轻松扭转了这一局面。

拜登：自诩为特朗普之后的正常状态恢复者

从根本上说，中东由众多能够并愿意挑战现状的国家和武装组织组成，是如此复杂和不稳定，以至于即使为缓和某些方面的紧张局势而采取的雄心勃勃的外交努力，最终也会加剧其他方面的紧张局势。 

考虑一下《亚伯拉罕协议》的命运，该协议是在美国斡旋下，以色列与少数阿拉伯国家达成的关系正常化协议。拜登政府拥护该协议，并在去年夏天寻求将其扩大到以色列与沙特阿拉伯之间的协议，这在某种意义上促进了一体化与和平，但仅限于伊朗及其代理人的反对者之间。此举的代价是削弱了巴勒斯坦人的政治前景——根据2002年的《阿拉伯和平倡议》，作为阿拉伯政府与以色列关系正常化的条件，巴勒斯坦本应实现建国。巴勒斯坦人政治愿景的消失很可能是哈马斯10月7日袭击以色列南部的一个推动因素。

▎ 2023年10月7日，以色列军方发动空袭，炮弹击中加沙地带的一栋高楼后，冒出火光和滚滚浓烟。

然而，拜登政府从未像对待中东问题那样轻视欧洲问题，在执政第一年他们就与莫斯科进行了接触，希望与俄罗斯建立"稳定和可预测"的关系，从而使华盛顿能够专注于与中国的战略竞争。2021年6月，拜登与普京举行峰会，两国启动了战略稳定对话，旨在降低核战争风险，加强军备控制。但白宫低估了俄罗斯的修正主义野心，拒绝就北约与乌克兰的关系进行谈判，而这一问题必须得到解决，普京才有可能放弃入侵计划。

▎ 2021年6月，普京与拜登举行峰会，拜登称美国和俄罗斯是 "两个大国"，表示他认为“面对面会谈总是更好，可以尝试确定我们在哪些方面有共同利益，并开展合作。”

在特朗普时代之后，拜登政府急于拥抱美国的盟友，却很少鼓励欧洲国家承担跨大西洋防务的大部分负担。总统宣称 "美国回来了”。拜登没有利用唐纳德·特朗普可能重新上台的机会，而是将自己定位为特朗普失常后的正常状态恢复者。美国仍然是欧洲的第一安全保障提供者，一旦有危机就必须管理应对措施。

问题的关键并不在于拜登政府本可以做出更好的外交努力——而不是后撤——从而防止战略重心最终被转移到欧洲或中东。恰恰相反，任何此类尝试都注定要失败。为了让美国的竞争对手满意，为了让盟友和伙伴自己解决问题，美国必须做出让步，这将迫使美国采取某种程度的紧缩措施。只有通过后撤——削减其政治目标和国防义务，以及支持这些目标和义务的军事态势——华盛顿才有可能使欧洲和中东地区摆脱危机，至少对美国而言是如此。如果说拜登上任时这是正确的，那么在俄罗斯更加孤立于西方并对西方怀有敌意、以色列-哈马斯战争引发中东广泛冲突的今天，这一点就更加适用了。

减轻负担

拜登政府在确定优先事项的计划落空后，临时想出了一些退路，指明了其在第二个任期内可能走的方向。拜登政府正在寻求在美国在欧洲和亚洲的盟友之间建立"连接组织" （connective tissue），而不是缩减开支。有人认为，通过将这两个战区结合在一起，华盛顿可以在每个战区中都更有效率，并刺激美国国家安全顾问杰克·沙利文所称的“数十年来最大程度的负担分担”。

遗憾的是，尽管盟国之间的合作值得欢迎，但这种方法不太可能减少或限制美国承担的国防总成本和风险。为了防止其负担增加，盟国必须承担起责任并发展能力，以取代美国并超越中国和俄罗斯对地区安全的威胁。这两个地区似乎都没有做到这一点。欧洲和日本的军费开支虽然大幅增加，但能力仍然有限，其目的是增强而非取代美国的力量，不足以抵消中国日益上升的实力和俄罗斯更具侵略性的意图。就白宫而言，它还没有明确提出衡量其跨地区战略成功与否的标准。这一努力最终可能会为美国全面维持全球首要地位和完全放弃优先事项提供一个方便的借口。

▎美国及其盟国向俄罗斯发出军事挑战的悲剧似乎正在以危险闹剧的形式在中国身上重演。在这场全球政治舞台上上演的戏剧中，美国正竭尽全力将德国和日本推向前台。

分担负担不能替代转移负担。如果美国真的希望根据自身利益确定优先事项——换句话说，采取战略行动——那么除了从那些不那么重要的地方撤军之外，没有其他可行的选择。华盛顿如果不真正减少关心，并相应缩减美国的目标、承诺和立场，就不可能从减少关心中获益。华盛顿不应将海外地区归结为一个由美国主导的宏大作战空间，而应区分不同地区，并在自身与安全伙伴之间建立明确的分工。这意味着要有计划地将美国与中东脱钩，将大部分欧洲防务负担转移给欧洲盟国，并努力与中国建立竞争共存关系，使两国的政治和经济关系趋于稳定，同时美国继续利用军事力量阻止中国争夺地区霸权。

这样一个方案可能是在美国政治中达成新的外交政策共识、取代摇摇欲坠的首要主义范式的唯一基础。它可能被具有反战和反独裁倾向的进步左翼、寻求大国可控竞争的中间派、反对中国的"美国优先"右翼以及想要搭便车的盟友们广泛接受。与此相反，如果美国继续追逐全球霸主地位，甚至使这一努力与国内政治脱节，那么它将把世界安全和自身声望过多地寄托在每次美国大选的结果上。寻求持久的外交政策共识对于维持任何连贯的战略和保持承诺的可信度至关重要。

责任分担不能代替责任转移

在后冷战时代，首次确定收缩（retrenchment）的可取性可能是一件容易的事。然而，考虑到目前支持霸主地位的政治利益和意识形态信条，实施路线修正将极其困难。

总统上任后必须下定决心进行收缩，并准备为此耗费政治资本。他或她不能被挫折所打倒，比如塔利班在美国撤军后接管阿富汗。一批高级官员必须制定长达四至八年的政策框架，并确保官僚机构接受并贯彻执行。政府不能因为暂时没有危机而取消推进其议程。例如，特朗普和拜登政府本应在击败"伊斯兰国"的任务完成后将美国地面部队撤出伊拉克和叙利亚，而不是在紧张局势加剧时将这些部队留在原地，成为亲伊朗民兵的随时攻击目标。当危机出现时，政府应将其转化为美国进一步撤出的机会，而不是将其拖入更深的泥潭。

在中东，即使是负责任的撤军也可能在短期内造成不稳定的后果。决定收缩的总统需要解释的是，该地区的动荡说明了为什么美国正在转向离岸角色，中东一定有机会找到自己的平衡，因为多个中等强国的存在使其能够做到这一点。通过保留一些空军和海军基地也许在巴林和卡塔尔，美国可以继续确保海上公域的安全，这是美国在该地区的长期性重要利益，而不是因其在该地区的存在而循环产生的。由于除土耳其外，美国在该地区缺乏条约盟国，因此总统可以在不废除法律义务的情况下，将安全伙伴关系降级为更加中立和交易性的关系。

▎ 2023年9月，一名美国海军陆战队员在波罗的海观看演习

从欧洲撤军带来了不同的挑战：下行风险对美国利益的损害更大，但实现理想结果——有序过渡到由欧洲领导欧洲防务——的几率要高于中东。乌克兰战争促使欧洲盟国增加防务开支，尽管拜登做出了努力，但还是让他们看到了依赖华盛顿突发奇想的危险，从而使这种过渡变得更加可行。虽然俄罗斯军队仍集中在乌克兰，但跨大西洋联盟拥有一个绝无仅有的机会，可以将大部分防务负担转移到欧盟和北约的欧洲成员国身上，而不给莫斯科进一步侵略的机会。欧洲多国总统将达成一项新的协议，使美国继续留在北约内部，但在十年内逐步用欧洲的力量和能力取代美国的大部分力量和能力。

▎ 欧洲现有的安全机制纷繁复杂、相互重叠，构想中都包含建设一支独立自主的欧洲军队。欧洲现存一支“欧洲军团”，由上世纪80年代末德国和法国组建的“法德混合旅”扩编而来，编制近6000人，多数时间都随北约行动。

拜登政府如果赢得连任，除非发生大逆转，否则不会采用这种方法。但它应该这样做，它的继任者仍然可能这样做。事实证明，俄罗斯入侵乌克兰后人们对美国霸主地位的信心的复苏是短暂的，对冷战毫无记忆的几代美国人即将掌权。然而，为了保持负责任地收缩的可能性，拜登绝不能承担新的国防义务。他现在正在权衡的一项约束美国保卫沙特阿拉伯的条约将损害美国的利益，即使是以沙特与以色列关系正常化和以色列向巴勒斯坦建国迈进为交换条件。美国政府还应该坚决反对邀请乌克兰加入北约，而应该为该国的长期自卫做好准备。

至高无上

如果特朗普明年重返白宫，他有可能成为一位缩减开支的总统，但他必须改变自己的许多观念和行为。在他的第一个任期内，美国的联盟承诺和国防开支只增不减。尽管特朗普对盟友大肆抨击，但他的主要目的是从现有的安全安排中榨取更多利益，而不是收回这些安排。除非他表现出更强烈、更一致的收缩倾向，并任命合适的人选，否则特朗普的第二届政府很可能与第一届政府相似。特朗普承诺"通过实力恢复和平"——这是他在竞选时的口头禅——美国外交政策正是由于沉浸于这一幻想中走入低谷。事实上，美国再强大，也无法让世界其他国家在恐惧中畏缩，并按照华盛顿的条件接受和平。

▎2018年7月的北约峰会上，特朗普曾斥责联盟成员未能将足够的资金用于国防，指责欧洲从美国身上揩油，并怀疑如果联盟成员受到攻击，他是否会挺身而出。

这是一件好事。美国不需要全球军事主导地位来繁荣发展。美国必须做的是拯救其自由民主，重建其政党政治，恢复人民的信心。固守霸主地位会使这项伟大的任务倒退，导致外交政策长期失控，国家失去自我控制感。美国比任何大国都更应该主宰自己的命运，它不断创新，在军事上无与伦比，拥有两大洋和核威慑。它应该放眼世界，看到可以抓住的机遇和可以做出的选择。真正伟大的国家会确定自己的优先事项。