美国法官办案高效的原因探秘

      近日有幸读到东南大学王禄生老师的《美国司法经典误读之四：美国法官的办案“神话”》一文，文中披露了美国“国家州法院中心”（NCSC）出台的2010年年度报告，2010年全美地方法院系统共有法官30319名，该年度州法院系统共受理案件103480348件（案件类型具体构成详见下图一），法官年均办案3413件。若以一年250个工作日计算，美国州法官日均结案达13.7件。

      图1:2010年美国州法院系统受理案件构成图

      看到上述数据之后，笔者感到无比震惊。在震惊之余，笔者又有些许疑惑。疑惑之一是：目前美国人口约3.1亿，家庭数量约有1.2亿个，而仅州法院系统受理的“案件”数量就超过1亿件。如果这1亿“案件”均是实实在在的纠纷的话，由于一起民事案件至少对应原被告两个当事人，一些刑事案件会有两个或两个以上被告人，那么实际上卷入诉讼的人口要高于1亿人，保守估计在1.3亿人左右。这也就意味着美国3亿人口中每年有近一半的人需要与法院打交道，1.2亿家庭中大多数家庭都有官司缠身。笔者认为这是不可想象的，美国的诉讼率再高，也不会高得如此离谱。如果事实确实如此，那美国早就乱成一锅粥了。疑惑之二：美国州法院受理的1亿多案件中，刑事案件占20%，为2000万件。这也就意味着美国每年至少有2000万人受到刑事追诉，占该国总人口的1/15。这是什么概念？我国13亿人，2013年各级法院审结一审刑事案件95.4万件，判处罪犯115.8万人（据最高法院2014年工作报告），刑事犯罪率约为千分之一。而美国的刑事犯罪率为1/15，倘若真的如此，美国早已沦为人间地狱了，这与我们印象中的美国相符吗？疑惑之三：经常看一些新闻报道，美国法院的案件审理周期是比较长的，一些影响较大案件的庭审动辄持续数周甚至数月时间。虽然这不是常态，但在美国，大多数案件的庭审程序都是比较冗长的，一旦案件进入庭审审理程序，庭审持续时间普遍远高于我国。在这种背景下，美国法官是如何能够做到年均结案3400余件的？

      带着上述几点疑惑，笔者对美国法官办案高效背后真相进行了全面深入的研究，并最终揭开美国法官办案高效的神秘“面纱”。经过深入了解后笔者发现，美国法官之所以如此高效，既有审判资源配置方面的原因，也有司法数据统计口径方面的原因，但更多的是法律制度层面的原因。现详述如下：

      其一，美国法官年均办理3413件案件的“神话”较大程度上是统计学意义上的。首先，图1显示，在所有受理的案件中，有54%是“交通违章”（Traffic 
      Violations）,也就是说有5600余万件是交通违章的罚单。美国是世界上拥有汽车最多的国家，也是汽车法规最严苛的国家之一。一般而言，驾车人如不小心违规，警察通常可开两种罚单，一是停车违规罚单，二是违反交通规则罚单，如闯红灯、轻微超速、雨天不开大灯、不随身携带驾照、不系安全带、不能提供保险证明等等。对上述两种罚单，如果肇事者在收到警察开出的罚款单后服从，就应到法庭交纳罚款；如不服就应在两周内向法庭提出要求开庭审理，由法庭裁决。法庭对此作出决定，将开庭日期告知肇事者和开罚款单的警察。开庭时，警察作为证人和指控方出庭，举证证明肇事者的肇事行为，肇事者可以辩解、提出反证，法官边听边问并根据法台上电脑调出的肇事者是否有肇事前科的记录，决定采纳哪一方的举证，作出裁决。当然，如果作为证人和控方的警察到时因故没有出庭，法官就会裁决肇事方胜诉，撤销罚款单，免除处罚。这种法庭的处罚只包括罚款、停止吊销驾照和记分、强制性进行法规学习。美国交通事故法庭的办案程序相当简捷高效，一律由法官独任审理，没有陪审团，大多数案件的处理都能在10分钟之内完成。一名法官一天处理几十起案件不在话下。如此算下来，一名交通事故法官一年能够处理几千起案件。正是因为违章处罚的最终审查决定权由法院行使，因此警察开具的所有的“交通违章”罚单均被计入法院的受理案件范围之内。但实际上由于大多数驾驶人都不会申诉到法庭（目前大多数罚单都是由摄像头拍摄违章行为后自动生成的，证据很确凿，大多数驾驶人由于自知理亏，都会在接到罚单后会主动交纳罚款，只有20%左右会选择到交通法庭申诉），且法庭对此类案件的处理非常简单快捷，因此这一部分看似数量巨大的案件其实并不会消耗法院太多的审判资源。比如，下图2是美国司法部的数据，司法部在统计时常常直接省略该类案件。

      图2：美国司法部统计的州法院受理案件图

      上表的数据显示，扣除了交通违章案件后，第四层级法院（也就是认知条件最低的法院）每年处理2587万件各类案件，该层级法官共16200人，人均1597件；第三层级法院每年处理1905万件各类案件，该层级法官10357人，人均1839件。任职条件较高的第一和第二层级法院每年处理的案件总数仅为27万件，人均209件。

      其二，和我国不同的是，美国没有《治安管理处罚法》，由此导致美国对犯罪行为的界定相当宽泛。美国三分之二州的刑法典都是以《模范刑法典》为蓝本制定的。根据《模范刑法典》规定，犯罪分为重罪、轻罪、微罪和违警罪。而重罪又分为一级重罪、二级重罪和三级重罪。轻罪的刑罚不超过1年监禁，微罪的最高刑期仅为30天，而违警罪只能处予罚金、没收等制裁，不能处以监禁。而且，无论是重罪、轻罪、微罪和违警罪，都需要交由法院进行司法裁判。美国每年2000万起刑事案件中绝大多数都是违警罪和微罪，这在我国一般属于治安管理处罚的范畴，在美国处理程序也相对简单。美国专门设立轻罪庭（Traffic 
      and Misdemeanor 
      Court）审理交通违规及其它轻微违法行为和犯罪情节较轻的刑事案件。这种法庭审理案件的速度很快，每件案件差不多在审理几分钟后就作出判决，一名法官每天可以审理十几起甚至几十起案件。

      关于美国每年各种犯罪类型所占的比例，根据美国司法部司法统计局发布的《prisoners in 
      2008》报告，2008年美国被关入联邦和州立监狱（prison）的新犯人数共计739132人，其中联邦监狱53662人，州立监狱685470人。在此需要说明的是，美国联邦政府、各州、各县以及部分市均有监禁设施。大体上讲，“监狱”（prison）是指关押已宣判的重罪犯（被判处超过一年刑期者）的设施。等待审判的个人、未达到重罪被传唤者以及犯轻罪者（所判刑期不足一年）会关入县监牢（jail）。这也就意味着2008年美国被判处一年以上重罪而入狱者为739132人。上述报告同时披露，美国各地方监牢(jail)关押人数为785556人，由于地方监牢关押的除一年以下轻罪者外，还包含等待审判的个人和未达到重罪被传唤者（与我国看守所职能大体相当），因此可以确定2008年美国因犯一年以下轻罪或微罪而被判入狱者人数肯定低于785556人。如果加上少管所（juvenile 
      facilities）和军方监狱等机构中关押的犯人，美国2008年因犯罪而被判入狱的人数也不会超过160万人，约占刑事案件总数（2000万件）的8%。这也就意味着美国每年2000万件刑事案件中90%以上都是违警犯罪或轻微犯罪（以交通违法行为为主），仅被处以罚金、没收等制裁，而未被剥夺人身自由。

      2008年美国各监狱关押人数如下表
            美国及其领地监禁人数2008年囚犯数

            总计2,418,352
            联邦和州立监狱1,518,559
            领地监狱13,576
            地方监牢785,556
            美国移民和海关执法局9,957
            军方设施1,651
            印第安地区的监牢2,135
            少管所（2007年）86,927

      其三，诉辩交易也是美国刑事审判制度的一大特色，指在法院开庭审理之前，提起控诉的检察官为了换取被告方作有罪答辩，提供比原来指控更轻的罪名指控，或者较少的罪名指控，或者允诺向法官提出有利于被告方的量刑建议等条件与被告方在法庭外进行争取有利于己的最佳条件的讨价还价而形成的一项司法制度。如果被告人在开庭前认罪，控辩双方可以进行庭前协商，双方意见一致后，向法官讲明，如法官同意或说明自己的意见后双方也同意，就不再开庭审理，由法官直接判决。据了解，在美国，95％的需判1年以上徒刑的刑事案件都是这样审结的，开庭审理的案件只占5％[1]。诉辩交易大大减轻了刑事法官的工作量，对于经过诉辩交易被告人认罪的案件，开庭时由一名法官独任审判，审理案件的速度很快，每件案件差不多在审理几分钟后就作出判决，一名法官在一次定期开庭日可审理50多件案件。

      其四，美国法官有强大的团队协助办理案件，因此他/她“不是一个人在战斗”。NCSC的法院辅助人员的列表多达30余种。此类人员被统称为辅助人员（support 
      staff），其中，最为常见的是法官助理（law clerk）和书记员（court 
      clerk）。两者虽然都是clerk，但是承担的工作却很不相同。法官助理协助法官撰写法律意见，因此是专业性的辅助人员，而书记官则是一般的行政辅助人员，协助法官整理案卷等。美国的州法院，尤其是上诉法院，法官辅助人员的配置堪称豪华。比如，阿拉巴马州民事上诉法院平均每名法官配备1.5名书记官、3名法官助理、7.6名其他行政人员；加利福尼亚州最高法院平均每名大法官配备3.1名书记员、8名法官助理和5.2名行政人员。

      图3：美国州上诉法院辅助人员构成图。

      上诉法院之外的普通管辖权法院也有相应的辅助人员配备，只是人员会少于上诉法院。对此，美国有学者就总结到，“一般而言，每个法官的辅助人员包括一至多名私人助理、法官助理、记录员、执行官、书记官和其他法庭工作人员”。故而，3413件的年均工作量实际上是一个“巨大的”团队共同完成的，而绝非一个法官的工作量。

      其五，美国有发达的审前程序，审前程序在过滤案件、实现简繁分流方面也发挥着重要作用。美国民事审前程序主要内容有：诉答程序，即当事人间交换诉状和答辩状；发现程序，又称证据开示制度,即当事人相互获取对方或案外人持有的与案件有关的信息和证据；审前会议，即由书记官或主事法官通过组织双方当事人及律师召开审前会议，庭审不得超出审前裁定的范围。据统计，1997年在联邦法院系统中起诉的案件中只有3%进入审判程序，此后逐年下降，到了2004年，这个比率就降到了1.6%。另外有约20%的案件没有进入到审前程序就终结了，其余70%以上的案件都在审前阶段，通常是在证据开示之后通过和解或者审前处置得以解决[2]。发现程序能促进和解的原因之一是查清了案情事实。双方当事人通过发现程序掌握了争议案件的全部证据，谁是谁非基本明了，再继续诉争，徒然浪费双方人力物力，这样，容易促成当事人自行和解。原因之二是在发现程序过程中规定了促成当事人和解的相应配套措施。如，根据联邦民诉规则第68条规定，被告在开庭审理10日之前的任何时候都可以提出该案的判决方案，如果原告拒绝被告所提出的判决方案，经过开庭审理所得到的判决金额与被告所提出的方案等额或不足其数额时，就由原告负担被告提出该方案以后的费用，这个费用包括律师费。在美国民事诉讼中，法院收费很少，鉴定等费用也不多，但律师收费则比较昂贵。在昂贵的费用负担压力下，原告必须认真考虑被告提出的和解方案。即便是未能达成和解进入开庭程序的5%，经过发现程序，当事人准备充分，在开庭时对行将出示的证据胸有成竹，完全不用仔细审核就可据合理质证，相对节约了庭审时间。在庭审过程中，还有一部分案件以和解的方式结案，应该也与在发现程序中查清了事实有关。美国的庭前和解率高还有一个原因就是法院案件审理的时间长，当事人拖不起，被迫自己和解结案。案件审理周期长的原因：一是法官太少，积案太多，案件按先后顺序就要等待相当长的时间；二是当事人滥用发现程序，致使诉讼耗时持久。一般案件从立案到审结需要多长时间，笔者没有见到权威的统计数据，但根据自己在纽约高等法院的随机抽样调查，应该是4至5年[3]。

      其六，美国法院大力推行ADR（替代性纠纷解决机制），使大量诉讼案件通过法院附设的替代性纠纷解决机制予以化解。比如，在美国许多法院设立法院附设仲裁制度，聘请一些精力充沛、经验丰富的律师作为无偿的临时法官（仲裁员），将一些标的额不大的案件交由他们仲裁。仲裁的庭审过程与审判有些类似，但少了开庭前的证据开示环节。法院附设仲裁一般不具有终局性，当事人在裁判作出一定期限内如果要求重新审判，该裁判就不具有约束力。但如果重新审判的当事人未能在重新审理中获得更为有利的结果，将受到处罚。如果查明该申请人系恶意申请，重新审判的要求将被驳回。在美国曼尼科巴高等法院，经过仲裁程序的案子中只有20%一方当事人不服，重新交由法官审判[4]。

      其七，由于法律制度和法律文化方面的差异，在美国，一些民事诉讼其实双方并没有争议，而仅仅是需要到法庭履行一下相关手续。比如，在美国，每年有超过100万对夫妻离婚。在中国，协议离婚只需到民政局办理离婚登记即可，而在美国，协议离婚也需要得到法官的批准，而法官在处理协议离婚时会对家庭财产的分割加以关注，看看是否对一方造成不公平对待。在美国95%的离婚案属于协议离婚（无争议离婚），并不需要法官正式开庭审理，只有不到5%的离婚案是因双方有实质性争议而需要法官开庭审理并作出判决[5]。由于无争议离婚这样的案件当事人到法院就是“走过场”，因此一个法官一天就可以很轻松地处理近80件[6]。

      参考资料：
      1.王禄生：《美国司法经典误读之四：美国法官的办案“神话”》，载http://blog.sina.com.cn/s/blog_70471f420101duko.html。
      2.谭京生:《美国交通司法掠影》，载中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2002/06/id/6679.shtml。
      3.黄长营：《美国法院如何努力提高审判效率》，载中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2002/09/id/11821.shtml。
      4.黄秩和：《简介美国Traffic and Misdemeanor 
      Court》，载中外民商裁判网，http://www.zwmscp.com/a/yuwaicaipan/20100709/82.html。
      5.《美国见闻（三）——美国汽车法与交通违章处理》，载水滴石穿的新浪博客，http://blog.sina.com.cn/s/blog_59d0e8cb0101engp.html。
      6.《上法庭挑战美国交警》，载心路独舞的凤凰博客，http://blog.ifeng.com/article/30536652.html。
      7.《美国警察交通开罚单和上庭申诉几率》，载http://www.jiansnet.com/topic/692/Fight-Traffic-Ticket-At-Court-In-USA。
      8.《我在美国法庭铲罚单》，载《世界新闻报》，http://gb.cri.cn/2201/2005/07/04/145@607624.htm。
      9.《美国监禁制度》，载维基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E7%9B%91%E7%A6%81%E5%88%B6%E5%BA%A6。