美國法官辦案高效的原因探秘

      近日有幸讀到東南大學王祿生老師的《美國司法經典誤讀之四：美國法官的辦案“神話”》一文，文中披露了美國“國家州法院中心”（NCSC）出台的2010年年度報告，2010年全美地方法院系統共有法官30319名，該年度州法院系統共受理案件103480348件（案件類型具體構成詳見下圖一），法官年均辦案3413件。若以一年250個工作日計算，美國州法官日均結案達13.7件。

      圖1:2010年美國州法院系統受理案件構成圖

      看到上述數據之後，筆者感到無比震驚。在震驚之餘，筆者又有些許疑惑。疑惑之一是：目前美國人口約3.1億，家庭數量約有1.2億個，而僅州法院系統受理的“案件”數量就超過1億件。如果這1億“案件”均是實實在在的糾紛的話，由於一起民事案件至少對應原被告兩個當事人，一些刑事案件會有兩個或兩個以上被告人，那麼實際上捲入訴訟的人口要高於1億人，保守估計在1.3億人左右。這也就意味着美國3億人口中每年有近一半的人需要與法院打交道，1.2億家庭中大多數家庭都有官司纏身。筆者認為這是不可想象的，美國的訴訟率再高，也不會高得如此離譜。如果事實確實如此，那美國早就亂成一鍋粥了。疑惑之二：美國州法院受理的1億多案件中，刑事案件占20%，為2000萬件。這也就意味着美國每年至少有2000萬人受到刑事追訴，占該國總人口的1/15。這是什麼概念？我國13億人，2013年各級法院審結一審刑事案件95.4萬件，判處罪犯115.8萬人（據最高法院2014年工作報告），刑事犯罪率約為千分之一。而美國的刑事犯罪率為1/15，倘若真的如此，美國早已淪為人間地獄了，這與我們印象中的美國相符嗎？疑惑之三：經常看一些新聞報道，美國法院的案件審理周期是比較長的，一些影響較大案件的庭審動輒持續數周甚至數月時間。雖然這不是常態，但在美國，大多數案件的庭審程序都是比較冗長的，一旦案件進入庭審審理程序，庭審持續時間普遍遠高於我國。在這種背景下，美國法官是如何能夠做到年均結案3400餘件的？

      帶着上述幾點疑惑，筆者對美國法官辦案高效背後真相進行了全面深入的研究，並最終揭開美國法官辦案高效的神秘“面紗”。經過深入了解後筆者發現，美國法官之所以如此高效，既有審判資源配置方面的原因，也有司法數據統計口徑方面的原因，但更多的是法律制度層面的原因。現詳述如下：

      其一，美國法官年均辦理3413件案件的“神話”較大程度上是統計學意義上的。首先，圖1顯示，在所有受理的案件中，有54%是“交通違章”（Traffic 
      Violations）,也就是說有5600餘萬件是交通違章的罰單。美國是世界上擁有汽車最多的國家，也是汽車法規最嚴苛的國家之一。一般而言，駕車人如不小心違規，警察通常可開兩種罰單，一是停車違規罰單，二是違反交通規則罰單，如闖紅燈、輕微超速、雨天不開大燈、不隨身攜帶駕照、不系安全帶、不能提供保險證明等等。對上述兩種罰單，如果肇事者在收到警察開出的罰款單後服從，就應到法庭交納罰款；如不服就應在兩周內向法庭提出要求開庭審理，由法庭裁決。法庭對此作出決定，將開庭日期告知肇事者和開罰款單的警察。開庭時，警察作為證人和指控方出庭，舉證證明肇事者的肇事行為，肇事者可以辯解、提出反證，法官邊聽邊問並根據法台上電腦調出的肇事者是否有肇事前科的記錄，決定採納哪一方的舉證，作出裁決。當然，如果作為證人和控方的警察到時因故沒有出庭，法官就會裁決肇事方勝訴，撤銷罰款單，免除處罰。這種法庭的處罰只包括罰款、停止吊銷駕照和記分、強制性進行法規學習。美國交通事故法庭的辦案程序相當簡捷高效，一律由法官獨任審理，沒有陪審團，大多數案件的處理都能在10分鐘之內完成。一名法官一天處理幾十起案件不在話下。如此算下來，一名交通事故法官一年能夠處理幾千起案件。正是因為違章處罰的最終審查決定權由法院行使，因此警察開具的所有的“交通違章”罰單均被計入法院的受理案件範圍之內。但實際上由於大多數駕駛人都不會申訴到法庭（目前大多數罰單都是由攝像頭拍攝違章行為後自動生成的，證據很確鑿，大多數駕駛人由於自知理虧，都會在接到罰單後會主動交納罰款，只有20%左右會選擇到交通法庭申訴），且法庭對此類案件的處理非常簡單快捷，因此這一部分看似數量巨大的案件其實並不會消耗法院太多的審判資源。比如，下圖2是美國司法部的數據，司法部在統計時常常直接省略該類案件。

      圖2：美國司法部統計的州法院受理案件圖

      上表的數據顯示，扣除了交通違章案件後，第四層級法院（也就是認知條件最低的法院）每年處理2587萬件各類案件，該層級法官共16200人，人均1597件；第三層級法院每年處理1905萬件各類案件，該層級法官10357人，人均1839件。任職條件較高的第一和第二層級法院每年處理的案件總數僅為27萬件，人均209件。

      其二，和我國不同的是，美國沒有《治安管理處罰法》，由此導致美國對犯罪行為的界定相當寬泛。美國三分之二州的刑法典都是以《模範刑法典》為藍本制定的。根據《模範刑法典》規定，犯罪分為重罪、輕罪、微罪和違警罪。而重罪又分為一級重罪、二級重罪和三級重罪。輕罪的刑罰不超過1年監禁，微罪的最高刑期僅為30天，而違警罪只能處予罰金、沒收等制裁，不能處以監禁。而且，無論是重罪、輕罪、微罪和違警罪，都需要交由法院進行司法裁判。美國每年2000萬起刑事案件中絕大多數都是違警罪和微罪，這在我國一般屬於治安管理處罰的範疇，在美國處理程序也相對簡單。美國專門設立輕罪庭（Traffic 
      and Misdemeanor 
      Court）審理交通違規及其它輕微違法行為和犯罪情節較輕的刑事案件。這種法庭審理案件的速度很快，每件案件差不多在審理幾分鐘後就作出判決，一名法官每天可以審理十幾起甚至幾十起案件。

      關於美國每年各種犯罪類型所占的比例，根據美國司法部司法統計局發布的《prisoners in 
      2008》報告，2008年美國被關入聯邦和州立監獄（prison）的新犯人數共計739132人，其中聯邦監獄53662人，州立監獄685470人。在此需要說明的是，美國聯邦政府、各州、各縣以及部分市均有監禁設施。大體上講，“監獄”（prison）是指關押已宣判的重罪犯（被判處超過一年刑期者）的設施。等待審判的個人、未達到重罪被傳喚者以及犯輕罪者（所判刑期不足一年）會關入縣監牢（jail）。這也就意味着2008年美國被判處一年以上重罪而入獄者為739132人。上述報告同時披露，美國各地方監牢(jail)關押人數為785556人，由於地方監牢關押的除一年以下輕罪者外，還包含等待審判的個人和未達到重罪被傳喚者（與我國看守所職能大體相當），因此可以確定2008年美國因犯一年以下輕罪或微罪而被判入獄者人數肯定低於785556人。如果加上少管所（juvenile 
      facilities）和軍方監獄等機構中關押的犯人，美國2008年因犯罪而被判入獄的人數也不會超過160萬人，約占刑事案件總數（2000萬件）的8%。這也就意味着美國每年2000萬件刑事案件中90%以上都是違警犯罪或輕微犯罪（以交通違法行為為主），僅被處以罰金、沒收等制裁，而未被剝奪人身自由。

      2008年美國各監獄關押人數如下表
            美國及其領地監禁人數2008年囚犯數

            總計2,418,352
            聯邦和州立監獄1,518,559
            領地監獄13,576
            地方監牢785,556
            美國移民和海關執法局9,957
            軍方設施1,651
            印第安地區的監牢2,135
            少管所（2007年）86,927

      其三，訴辯交易也是美國刑事審判制度的一大特色，指在法院開庭審理之前，提起控訴的檢察官為了換取被告方作有罪答辯，提供比原來指控更輕的罪名指控，或者較少的罪名指控，或者允諾向法官提出有利於被告方的量刑建議等條件與被告方在法庭外進行爭取有利於己的最佳條件的討價還價而形成的一項司法制度。如果被告人在開庭前認罪，控辯雙方可以進行庭前協商，雙方意見一致後，向法官講明，如法官同意或說明自己的意見後雙方也同意，就不再開庭審理，由法官直接判決。據了解，在美國，95％的需判1年以上徒刑的刑事案件都是這樣審結的，開庭審理的案件只占5％[1]。訴辯交易大大減輕了刑事法官的工作量，對於經過訴辯交易被告人認罪的案件，開庭時由一名法官獨任審判，審理案件的速度很快，每件案件差不多在審理幾分鐘後就作出判決，一名法官在一次定期開庭日可審理50多件案件。

      其四，美國法官有強大的團隊協助辦理案件，因此他/她“不是一個人在戰鬥”。NCSC的法院輔助人員的列表多達30餘種。此類人員被統稱為輔助人員（support 
      staff），其中，最為常見的是法官助理（law clerk）和書記員（court 
      clerk）。兩者雖然都是clerk，但是承擔的工作卻很不相同。法官助理協助法官撰寫法律意見，因此是專業性的輔助人員，而書記官則是一般的行政輔助人員，協助法官整理案卷等。美國的州法院，尤其是上訴法院，法官輔助人員的配置堪稱豪華。比如，阿拉巴馬州民事上訴法院平均每名法官配備1.5名書記官、3名法官助理、7.6名其他行政人員；加利福尼亞州最高法院平均每名大法官配備3.1名書記員、8名法官助理和5.2名行政人員。

      圖3：美國州上訴法院輔助人員構成圖。

      上訴法院之外的普通管轄權法院也有相應的輔助人員配備，只是人員會少於上訴法院。對此，美國有學者就總結到，“一般而言，每個法官的輔助人員包括一至多名私人助理、法官助理、記錄員、執行官、書記官和其他法庭工作人員”。故而，3413件的年均工作量實際上是一個“巨大的”團隊共同完成的，而絕非一個法官的工作量。

      其五，美國有發達的審前程序，審前程序在過濾案件、實現簡繁分流方面也發揮着重要作用。美國民事審前程序主要內容有：訴答程序，即當事人間交換訴狀和答辯狀；發現程序，又稱證據開示制度,即當事人相互獲取對方或案外人持有的與案件有關的信息和證據；審前會議，即由書記官或主事法官通過組織雙方當事人及律師召開審前會議，庭審不得超出審前裁定的範圍。據統計，1997年在聯邦法院系統中起訴的案件中只有3%進入審判程序，此後逐年下降，到了2004年，這個比率就降到了1.6%。另外有約20%的案件沒有進入到審前程序就終結了，其餘70%以上的案件都在審前階段，通常是在證據開示之後通過和解或者審前處置得以解決[2]。發現程序能促進和解的原因之一是查清了案情事實。雙方當事人通過發現程序掌握了爭議案件的全部證據，誰是誰非基本明了，再繼續訴爭，徒然浪費雙方人力物力，這樣，容易促成當事人自行和解。原因之二是在發現程序過程中規定了促成當事人和解的相應配套措施。如，根據聯邦民訴規則第68條規定，被告在開庭審理10日之前的任何時候都可以提出該案的判決方案，如果原告拒絕被告所提出的判決方案，經過開庭審理所得到的判決金額與被告所提出的方案等額或不足其數額時，就由原告負擔被告提出該方案以後的費用，這個費用包括律師費。在美國民事訴訟中，法院收費很少，鑑定等費用也不多，但律師收費則比較昂貴。在昂貴的費用負擔壓力下，原告必須認真考慮被告提出的和解方案。即便是未能達成和解進入開庭程序的5%，經過發現程序，當事人準備充分，在開庭時對行將出示的證據胸有成竹，完全不用仔細審核就可據合理質證，相對節約了庭審時間。在庭審過程中，還有一部分案件以和解的方式結案，應該也與在發現程序中查清了事實有關。美國的庭前和解率高還有一個原因就是法院案件審理的時間長，當事人拖不起，被迫自己和解結案。案件審理周期長的原因：一是法官太少，積案太多，案件按先後順序就要等待相當長的時間；二是當事人濫用發現程序，致使訴訟耗時持久。一般案件從立案到審結需要多長時間，筆者沒有見到權威的統計數據，但根據自己在紐約高等法院的隨機抽樣調查，應該是4至5年[3]。

      其六，美國法院大力推行ADR（替代性糾紛解決機制），使大量訴訟案件通過法院附設的替代性糾紛解決機制予以化解。比如，在美國許多法院設立法院附設仲裁制度，聘請一些精力充沛、經驗豐富的律師作為無償的臨時法官（仲裁員），將一些標的額不大的案件交由他們仲裁。仲裁的庭審過程與審判有些類似，但少了開庭前的證據開示環節。法院附設仲裁一般不具有終局性，當事人在裁判作出一定期限內如果要求重新審判，該裁判就不具有約束力。但如果重新審判的當事人未能在重新審理中獲得更為有利的結果，將受到處罰。如果查明該申請人系惡意申請，重新審判的要求將被駁回。在美國曼尼科巴高等法院，經過仲裁程序的案子中只有20%一方當事人不服，重新交由法官審判[4]。

      其七，由於法律制度和法律文化方面的差異，在美國，一些民事訴訟其實雙方並沒有爭議，而僅僅是需要到法庭履行一下相關手續。比如，在美國，每年有超過100萬對夫妻離婚。在中國，協議離婚只需到民政局辦理離婚登記即可，而在美國，協議離婚也需要得到法官的批准，而法官在處理協議離婚時會對家庭財產的分割加以關注，看看是否對一方造成不公平對待。在美國95%的離婚案屬於協議離婚（無爭議離婚），並不需要法官正式開庭審理，只有不到5%的離婚案是因雙方有實質性爭議而需要法官開庭審理並作出判決[5]。由於無爭議離婚這樣的案件當事人到法院就是“走過場”，因此一個法官一天就可以很輕鬆地處理近80件[6]。

      參考資料：
      1.王祿生：《美國司法經典誤讀之四：美國法官的辦案“神話”》，載http://blog.sina.com.cn/s/blog_70471f420101duko.html。
      2.譚京生:《美國交通司法掠影》，載中國法院網，http://www.chinacourt.org/article/detail/2002/06/id/6679.shtml。
      3.黃長營：《美國法院如何努力提高審判效率》，載中國法院網，http://www.chinacourt.org/article/detail/2002/09/id/11821.shtml。
      4.黃秩和：《簡介美國Traffic and Misdemeanor 
      Court》，載中外民商裁判網，http://www.zwmscp.com/a/yuwaicaipan/20100709/82.html。
      5.《美國見聞（三）——美國汽車法與交通違章處理》，載水滴石穿的新浪博客，http://blog.sina.com.cn/s/blog_59d0e8cb0101engp.html。
      6.《上法庭挑戰美國交警》，載心路獨舞的鳳凰博客，http://blog.ifeng.com/article/30536652.html。
      7.《美國警察交通開罰單和上庭申訴幾率》，載http://www.jiansnet.com/topic/692/Fight-Traffic-Ticket-At-Court-In-USA。
      8.《我在美國法庭鏟罰單》，載《世界新聞報》，http://gb.cri.cn/2201/2005/07/04/145@607624.htm。
      9.《美國監禁制度》，載維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E7%9B%91%E7%A6%81%E5%88%B6%E5%BA%A6。