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中国的官僚制老病根未除,又添新恶疾
送交者:  2020年04月06日14:37:43 于 [世界时事论坛] 发送悄悄话

  通过与古代中国官僚体制一些基本特征相比较,赵鼎新教授进而讨论了当代官僚制度所面临的八个问题,八个问题都与三个根本性问题有关:强大官僚制传统的阴暗面,官僚主流价值观的缺失,以及现代技术和现代国家的性质给了官僚过度有为的动力


  老高按:今天清明,细雨蒙蒙。在疫情笼罩全球,死亡超过六万的阴云之下,这个日子让人心情分外沉重。
  杜牧有名诗《清明》传世:
  清明时节雨纷纷,路上行人欲断魂。
  借问酒家何处有?牧童遥指杏花村。

  在推特和微信上,我改动此诗,祭奠新冠病毒疫情死难者:
  清明时节雨纷纷,路上无人欲断魂。
  痛问瘟疫何时灭?心香萦绕地球村。


  今天想推荐赵鼎新教授的一篇文章。赵教授是罕见的双博士,在加拿大麦吉尔大学先拿到昆虫生态学博士之后,大幅度跨越改行,苦学五年,又拿到麦吉尔大学的社会学博士。1996年就任教于芝加哥大学,著作很多,《The Power of Tiananmen》于2001年由芝加哥大学出版社出版,获美国社会学学会2001年度亚洲研究最佳图书奖。中文版书名为《国家、社会关系与八九北京学运》,一位美国华人学者赠送给我一本,读后大受启发!赵鼎新于2012年回国发展,曾经担任浙江大学人文高等研究院首任双院长之一,现为浙江大学公共管理学院社会学系主任。
  对中国的制度,我们的讨论视角往往集中在左还是右、民主还是专制等等焦点上。这是必要的,但局限于此,就未免太窄。此文的切入分析的角度,让我长了不少见识!


  价值缺失与过度有为:从古今异同看当前官僚制的困境

  赵鼎新,《文化纵横》2019年10月

  官僚制传统的强大和管理模式的误用


  从管理学角度讲,政府管理有许多“理想型”模式,官僚制只是众多模式中的一种。理想型官僚制的最重要特征是做什么事都讲规章程序。这类管理模式非常适合处理一些常规性的日常事务。正因为大量的政府事务都具有常规性,官僚制也就成了现代国家的一个最为主要的管理模式;但是,并非所有政府事务都适合用官僚制处理。
  在现实政治运作中,与官僚制相配合的理想型的政府管理模式还包括:
  1.专家制。如果某一类人掌握着能为大家所认可的某种专门知识,那么专家制就是一个更好的管理模式。比如,假如我们得了某种疾病,我们一定会更相信医生的诊断,而不会相信官僚体制按程序就你的病情所做一个针对性的决策。科技、农业、工业、环境以及经济等领域的管理都需要有专门知识,专家制因此就成了这些领域的一个重要管理模式。有学者把当前中国的政治体制称为威权体制。但是,如果公众能把中国的领导都看作是政治专家,如今的政治体制也可以被看作是一种专家制。要使专家制运作顺畅,专家必须掌握着一种能被公众认可的“专业知识”。这是关键所在。
  2.利益集团制。就有些事情来说,同一人群内部的利益往往会比较一致,而不同人群之间的利益和意见则很难达成统一。对于此类事情来说,一个较好的管理方法就是让这些特殊利益群体自己去竞争和协商,而这些群体之间的竞争和协商后所达成的妥协,则可以成为公共政策的基础。这就是所谓的利益集团制。利益集团制在西方国家管理中的运用非常公开和普遍,但是在中国则会以各种比较隐蔽的方式呈现(比如,当前中国的大型国有企业、贫困县和“少数民族”都有不同程度的利益集团倾向)。由于其表现的隐蔽性,有些群体能进行利益垄断而不受重大挑战,而有些群体拿到了大量好处却感到理所应当。这就会带来各种社会问题,包括既得利益群体缺乏现实感、某些身份认同的加强和固化、其他群体的反感、社会裂痕等。
  3.项目制。前几年,项目制在国内饱受诟病。从理想型管理方法这一角度来理解,项目制亦可称为“类市场制”。在一个社会内部,一些大型的公共物,如教育、法律、和平、社会福利、公共卫生、环境保护等,是其他社会组织很难有效提供的,因此一般由国家统一供给。但是,社会也会需要许多类型的小型公共物,这些公共物,社会不会主动提供,或者至少不可能有效地提供,而完全由国家提供却会像大炮打苍蝇,导致大量的资源浪费。对于这类小型公共物,国家往往可以通过提供项目专款,让各类社会组织通过公平竞争获得专款来提供社会所需要的服务。或者说,国家是通过营造一个类似于市场性的竞争状态,向社会购买各种小型公共物。这就是类市场制这一说法的来由。这种项目制在很多国家都有。比如,美国作为一个超级大国,需要维持足够的外语人才储备,其中不仅仅包括一些大语种,也包括各种小语种。如果美国政府自己养一大批人才来保持各种语种人才的训练,这肯定会非常昂贵。但是美国高校实力雄厚,各种语言人才应有尽有,因此美国政府就可以通过拨出一笔称之为“Title VI”的专款,让各高校通过竞争来发展各种外语知识的学术研究和学生训练,在客观上,这也就加强了美国外语人才的储备。
  除了以上这些类型外,其他理想型管理方法还包括投票制、市场制、抽签制等。

  我们在宏观上讨论了目前主要的政府管理模式,就会清楚为什么项目制在国内一度饱受诟病。项目制本来是国家为实现小型公共物提供的一个好方法,但是中国的项目制却渗入了政府管理的方方面面,或者说它扩展到了大量并不适用项目制管理的范围。项目制的关键在于“类市场”,或者说竞争过程必须公正,但是在中国项目制实行的过程中,大量项目的获得靠的不是公平竞争,而是与官僚机构内外某些人的关系。最后,由于许多获得了项目的机构并不见得具有很好完成项目的能力,为了保证项目的执行,政府必须时时搞监督、搞检查。这样,本来以灵活见长的类市场制,到头来严重受制于死板的官僚制。换言之,我们推广项目制的目的是为了发挥类市场制的优点,但是到头来它却在官僚制的主宰下放大了官僚制和类市场制各自的弱点。
  更广义地讲,中国官僚制传统向来十分强大。革命政权所带来的强国家传统以及现代技术赋予国家对于社会的高度渗透能力,使得官僚制逻辑在中国很容易侵蚀其他政府管理领域,容易造成管理方式的误用乃至滥用。比如,中国这几年的大学教育和科研出了很大的问题,根本原因就是行政(官僚制)主导了一个本来应该靠专家主导的学术评价体系。官僚制主导、官僚思维方式的主导,是当代中国的一个非常难以解决的管理学问题,而这一问题却又因为叠加其他乃至许多原因不断得到放大。

  当代官僚体系的新问题

  与古代中国的官僚制相比,当代中国的官僚制还发展出了许多新的问题——这些问题虽然在古代官僚制中也有存在,但是在现代官僚制中却显得更为突出。

  第一,中国官僚制度在当前的一个首要问题是官僚主流价值的缺失,中国官僚制所面临的有些其他问题其实都与这一点有关。中国的领导层未必不知道这一问题的存在以及它的严重性,但从我的观察来看,目前对于这一问题的解决方案基本上是治标不治本,其中有些措施可能是把这一问题隐蔽化了,甚或在短期纾解的外表下还可能加剧这一问题的严重性。
  传统中国特别是自宋朝科举扩大以后,官员大多经由科举产生。经过科举的官员们在漫长的学习生活中一直沉浸在儒家经典中,多年的学习使他们自觉或不自觉地将儒家的价值观念内化为自身的观念。自南宋始,新儒家士大夫对中国社会进行了儒家化的改造,而改造后的“社会结构”与教规化的新儒家观念的相似性,又给了儒家学说一个坚实的社会基础,这就导致了所谓的“士大夫精神”的产生。毛泽东时代的官僚可能很“左”,但不存在主流价值缺失这一问题, “共产主义理想”在那个时代是主流价值观。但这一主流价值观在今天显然弱化了。
  主流价值的缺失会带来两个问题:首先,组织社会学有个概念叫“目标替代”,即个人加入了组织后有可能会通过自己的能力和权力,用个人的目标替代组织的目标;其次,缺乏价值观的官僚的另外一个表现就是向上不向下,甚至为了媚上而工具性地放大上级目标。正确政策的过度执行可能带来很大的负面后果,而有偏差的政策其偏差肯定会在执行过程中被进一步放大。坊间常说当前中国“高级黑”多,其实“高级黑”行为只是价值观缺失的官员的正常表现。

  第二,工具性地放大上级目标这一现象在当前的另外一个表现,就是规紧实宽、责任下移。基层官僚避责在中国一直是一个问题,但是近年来却出现了上层官僚避责的现象。比如,某大城市相关部门规定今年4~10月原则上不能开国际会议。当前的形势真的有那么紧张吗?显然不是。这类规定的实质,就是为了避责。实际上,下面真的要开会也不见得会管,但只要我事先规定不能开国际会议,如果开会有什么意外,上层也不需要负责。在当前,上层避责的做法的一个反面效应,就是让民众有了各个层面在不断收紧的感觉。而且,这一做法也造就了一个很大的灰色地带,使得各种法律和法规失去严肃性。

  第三,清流缺失。因为官僚主流价值观的缺失,官僚以及官僚体系下的知识分子中清流和直言的人会越来越少。我私下在多个场合提出过,强国不能大搞智库。因为国家越强大,智库报告就越会有“猜上意”的味道,很难提供独立意见。再加上清流和直言传统的严重缺失,这一问题肯定就会更严重。其实智库人士的水平一般都有限——这一点连美国的智库学者也不例外。但是美国智库的背后有不同金主,再加上美国社会科学的整体水平还是要比中国高,这对美国智库的研究和写作有个约束作用。因此,美国智库学者的文章和书籍不但水平要比中国同行高出不少,而且不同智库代表不同的利益,收集不同的“证据”,提出不同的观点。这些报告汇总在一起,还是会有助于深入理解事情的方方面面,对政府机构的决策也有很大的启迪。
  在中国,官僚体制内部清流和直言传统的缺失,还导致了一个非常困难的局面:有些问题在私下大家都非常清楚,但是没有人愿意公开讨论。言行不一、表里不一的现象,在官僚体系中十分严重。而官僚系统在关键问题上的集体沉默,又会让相应的社会问题不断发酵。

  第四,古代官员有较强的青史留名的欲望,对于身后名的追求成了规范官员行为的一个力量。但是,修史传统在现代国家大大弱化,再加上官僚主流价值观的缺失,官员青史留名的欲望大大降低。对于有些官员来说,有机会他们就会积极地追求现实利益;没有机会,消极不作为就会成为更自然的选择。

  第五,官吏不分。在古代官僚制中,“官”和“吏”的区分比较清晰。宋以后,官和吏的区分变得更加清晰,吏升为官的可能性在正常时期是非常小的,除非在王朝后期的乱世。与多年在“圣贤书”中浸淫的“官”不同,官僚主流价值观对于“吏”的熏陶要弱许多。“吏”成长于地方,与各种地方势力(包括各种“黑势力”)往往有千丝万缕的联系。再加上上升空间有限,吏的自我期许一般都很实际。这就使得吏一般会更腐败一些,干吏腐败的可能性就更大。而从进士出身的官员则有明显不同。比如在清朝的大多数时间中,考上进士后要么直接外放县令,要么在翰林院清修几年后外放更高阶的地方官。即使在七品知县位置上,这些官员的自我期许从一开始就是政治家,关心的是全国政局,交游的是遍布全国各地的其他文官。他们的行为方式肯定与吏有根本性的不同。
  今天的官僚体系不再有官和吏这种区别。没有受到过良好教育的行政人员,有时候也能官运亨通。但是对于绝大多数基层官员来说,他们的上升空间不但十分有限,而且很难预期。这就使得许多基层官员的行为方式,更像古代社会的“吏”,而不是“官”。这给当代中国的官僚体制带来了一个很大的问题:大量基层官员的利益与地方拉得更近,而那些从基层升上来的官员不但学历和视野都有限,并且往往带着做基层官员时所沾上的各种“原罪”和坏习惯。基层官员当了大官后,在贪污腐败等问题上一般会有很大的收敛。不过,树欲静而风不止,他们当基层官员时所涉入的各种腐败圈也同时在坐大,不少高官因此出事。

  第六,卡位过于清晰。假设人类社会的背后有个“设计者”,并且这一设计者决定把每个人的死亡年龄都定在100岁生日,那么这个世界肯定很难维持。因为伴随着清晰的死亡时间的是清晰的计算方式。人们很可能在死期越近就越不负责任,到了99岁后可能什么坏事都敢干了。人类社会的妙处在于:虽然每个人都会死,但是什么时候死谁也难以预料,这使得大多数人在绝症不治之前都还在计划和存钱。今天中国的干部升迁和退休,也面临着升迁和卡位过于清晰这一问题。以下仅是两个例子:
  (1)一般干部升迁的天花板和退休节点过于清晰。官僚们都非常清楚自己大概到什么年龄、什么地位差不多就出局了。许多干部在某些年龄节点之前不敢作为,怕出错,而错过了这节点后则不求进取。曾经盛传的“59岁贪污”这一说法,其实只是对这一现象某个侧面的夸大性概括。
  (2)特殊干部的升迁空间过于清晰。宋朝以后,哪怕一个官僚的背景再硬,其上升空间都具有较大的不确定性。而今中国却有一批干部在青年时就能步入超级快车道,他们的背景会让大家觉得只要不出错以后至少是个中央委员。如果他们到基层去担任县委书记或者县长,大家都会觉得是中央让他们到地方来“学自行车的”。但是,上升空间过早的确定,会使得这批人失去真正的历练机会。
  假想一个例子:如果你是一个普通的年轻县长,当你看到一位老大爷在路旁哭,问老先生是什么原因,老先生“诉苦”后你热血沸腾地说这一问题必须解决,你可能因此就丢脸了。这件事情对于县长来说也许根本就无法解决,这件事情也许是个大窟窿,解决的话需要好几亿人民币。但是如果你是超级快车道上的干部,可能你的话音未落,就有人帮你把这件事情给解决了,并且你可能连这件事情到底是怎么解决的、难度到底有多大都不十分清楚。这就使得中国官僚体制中产生了不少看上去履历齐全,但是行事和讲话明显缺乏真正历练的干部。

  第七,官僚集团插入社会太深、管事太多。领导的艺术应该在“有为”和“无为”之间。在古代社会,这一点可以说是官僚集团的一个集体智慧。可是即使是在古代,过度自信或者没有经验的官员也会有过度有为的冲动。在现代社会,各种技术的发展大大增强了官员“有为”的信心,给了现代官员把自己的“理想”或者胡思乱想转化成“现实”的动力和手段。我接触过的大量地方官员都抱怨他们如何在上级的各种目标、工程、运动、指标、任务、命令、管理、检查、考核、汇报和表格之间疲于奔命。我要强调,这些让地方官员疲于奔命的事情同时也是大多数地方官员的思维方式。面对他们的下级,这些地方官员不但也整天在搞各种目标、工程、运动、指标、任务、命令、管理、检查、考核、汇报和表格,并且有时还会层层加码。
  在大学任教的教授可能都深有同感:他们要应付来自教育部的、来自学校行政部门的、来自院系的各种考核和评比。大量的考核和评比形式极其繁琐。繁琐的考核和评比不断在加强学校领导和教授的工具理性。为了在一些考核和评比中取得好成绩,有些校领导和教授甚至不惜采用各种作假的手段,不惜容忍和鼓励各种机会主义的学问,不惜在搞关系上大做文章。由官僚定出来的繁多的考核和评比于是就替代了学术的真谛。这些从考核和评比所带来的问题,在我看来都是学术腐败,而它们在国内却都已经被视为正常。我们的科研体制因此就卷入了两个恶性的正反馈:
  (1)考核越多,非专业的行为在学校基层领导和教授中就越普遍;而非专业的行为在基层领导和教授中越普遍,官僚就越不信任学术界,则考核就越多。
  (2)考核越多,基层领导和教授针对考核方式走形式、拉关系、找漏洞和挖漏洞的能力就越强,而他们的走形式、拉关系、找漏洞和挖漏洞的能力越强,考核就越频繁、越繁琐。
  应付这些考核不但花去了基层领导和教授的大量时间,更为恶劣的是它还在高校科研管理中放大了官僚制的阴暗面,让各种学术腐败和非专业的行为不断深入教育和科研体制的方方面面,让对学术有追求的教授感到灰心,让青年教授失去了正确的引导。在许多学科领域,我们国家的科研水平表面看似乎在与西方接近,因为在发表量的压力下,中国教授能以人海战术在西方杂志,特别是二三流杂志大量发表文章。但是我国不少领域的科研水平与西方的实际差距并没有缩小,特别是在许多重大议题上,近20年来我们在议题的产生、定义和解决方面不但没有加强,甚至还有明显减弱。
  在社会层面,官僚体制下管得太多就会产生如下问题:管得好,大家会觉得理所应当,而管得不好就会成为政治问题。到头来是管得越多,政治所涉及的范围就越大,民众对国家的压力也越大。特别是,在官僚体制的高度管理下,社会会缺乏自治能力和创造能力,民众因为什么都能依靠国家或归罪于国家而缺乏政治现实感。而一旦某种管理方法出了问题,因为管理方式的划一,涉及范围往往会很广,后果会很严重。

  第八,给定时空下官僚的思维方式太相似。古代国家是维持型国家,不需要提供大量的公共物。现代国家不仅仅需要提供包括经济发展、环境保护、社会福利、公共卫生、全民教育等许多大型公共物,这些公共物目标还必须不断有所改进。现代国家因此是目标性、发展型的国家。此外,古代国家也没有现代国家的交通、通讯和控制技术的支持,因此想“有为”也没能力。这两个原因使得古代国家的地方社会有很大的多样性,地方治理也有很大的自主性,地方官员在管理上能够因地制宜。在当前中国,上级压下来的绩效任务在给定时空中具有某种划一性。同时,现代技术也促进了各地官僚的互相模仿。而国家之外的社会制约力量的弱小,给了官僚集团更大的自主性。这三个原因加在一起,导致了当代中国官僚在给定时空下思维方式的高度一致。比如要搞旅游,我们就能看到各种非常相似、同时都同样严重缺乏品位的“地方文化”和假文物大量涌现;要搞土地经济了,全国从乡镇到大都市都在造高楼;要搞某种宣传了,相似的标语口号在全国各地遍地开花。

  结语

  我在上文首先讨论了政府管理模式的一些基本类型,以及官僚制作为一个理想型管理模式的特点和弱点。中国有着非常强大的官僚制传统,因此官僚制管理方法的过度运用,以及官僚制管理方法对其他政府管理方法的主宰和挤压,就成了政府管理的一个大问题。在此基础上,通过与古代中国官僚体制的一些基本特征相比较,我进一步讨论了当代官僚制度所面临的八个问题。需要说明的是,这八个问题都与三个具有根本性的问题有关:强大官僚制传统的阴暗面,官僚主流价值观的缺失,以及现代技术和现代国家的性质给了官僚过度有为的动力。
  在分析中国官僚体系特征时,学者们往往会强调中国文化的特殊性。我想指出的是,文化不是基因。文化需要借助各种组织和制度才能传承下去。一旦我们加大比较视野,中国官僚体制的许多特性也就不再特殊。就我以上的分析而言,当前中国官僚体制出现的许多问题,都是因为某些结构性原因所致,其中不少问题也不是中国所特有。如果其他国家的官僚体系也处在同样的结构下,它们的官僚体系也会发展出相似的问题和特征。


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