第三节  行政法则与行政规则

以上，我们考察了行政系统的最高公律和两个基本定律，下面，我们再进一步考察一下行政系统的两个主要法则和几条重要的规则。

首先，从最高统治者（共同意志）可以反悔、可以改变自己以前所发布的命令这条第一行政定律，可以派生演化出“必须确立最高指挥者的绝对权威”这样一条行政法则，我们称之为第一行政法则。我们知道，共同意志的代表——最高统治者也是活生生的一个人，而不是神。他的外貌和我们一样，身体构造也和我们相同。那么，我们凭什么要绝对服从他的命令呢？并且，正像我们普通人会做错事一样，他也有可能发出错误指令。为什么错误的指令也必须服从呢？总之，这些无论是来自于动物基因、还是来自于原始风俗的疑问，是根深蒂固地存在于每个社会成员心底的。因此，为了尽可能保证最高共同意志的命令在任何时候、任何情况下都能毫无阻碍地得到贯彻执行（即使在以前曾发布过错误指令的情况下），从而保证整个行政系统的高效率运转，就有必要从各个方面、各个角度来提高、维护“共同意志”的权威形象。也就是人为地提高他的尊严，有意地制造出对他的“个人崇拜”。根据同一道理，还必须确立各层级行政指挥者对其下级的绝对尊严、绝对权威。只有这样，才能有效地确立起各级行政指挥者的权威，以确保所有的命令不仅在危急形势下能得到遵守，而且在一般和平时期也能得到遵守。

因此，为了确立权威，从这个第一行政法则又派生演化出一系列的配套的行政规则。最容易想到的确立各层级指挥者权威的办法之一，同时也是从古到今各种行政系统都采取过的规则，就是利用人们强大的攀比能力，人为地建立起一套从上到下的、严格的等级制度和与之相配套的礼仪制度。例如，从下到上，随着各层级大大小小的“共同意志”们的权力的不断增长，相对应地，其各种待遇（包括满足安全需求、生理需求、心理需求的各种安全保卫待遇、物质待遇和名誉待遇，以及与之相配套的各种各样严格的礼仪待遇等）也逐步增大。一直到最上层的、最高的共同意志，其享受的各种待遇达到顶峰。只有这样，才能培养起各层级共同意志们的尊严，同时培养出上层级对下层级的绝对权威，从而使上层级下达的各种命令能更有效地、更准确地得到执行。无论是古代的各种各样的爵位制、品官制，还是近现代的衔位制、级别制，本质都是一样的，都是一种等级制，也就是把人分成不同的等级。而分等级的目的也都是一样的，就是确立起上层级的权威，从而来确保上层级的指挥命令能得到下层级的无条件的服从。

当然，划分等级的具体方式、具体标准有许多种（相对应的成本也不同），有以保护神的不同等级来划分的，例如古埃及；有以血缘的远近来划分的，如中国历史上西周的宗法分封制；有以社会成员的不同的法律地位来划分的，例如古罗马；有以分工职能来划分的，如西欧中世纪把人分为三大等级：祷告的（僧侣）、保卫的（贵族骑士）、生产的（工农商）；当然也有以武功来划分的（战国时期秦国的军功勋爵制度）；更有以某种智力来划分等级的（中国古代的科举制、当代的高考制）；此外，还有以肤色（欧美历史上的种族制、印度的种姓制）和民族地域（中国元代的蒙古人、色目人、北方汉人、南方汉人）来划分的，等等。但不管以什么标准来划分，目的只有一个，就是确保高等级人群对低等级人群的权威。

当然，除了制定等级规则之外，树立领导者权威的方式还有很多。或者说，“必须确立指挥者的权威”这条第一行政法则的表现形式还有许多。例如，中国历史上每当改朝换代之时，新成立的朝代总要照例颁布一套新的法典（或把旧朝代的法典略加修订再以新朝代的名义重新颁布一次），以确立自己新的权威。在现实生活中，人们常说“新官上任三把火”，这也是出于树立权威的原因。而且不仅如此，如果一旦高层级的共同意志犯了一个指挥上的错误，那么，为了整个行政系统的长远利益，一般来说，这个错误应该找一个共同意志的同僚参谋、或找一个低层级的官员来顶替承担（替罪羊规则）。因为只有这样，才能有效地继续维护高层级官员的权威，以保证他下次再发布指挥命令时，依然能得到下层级的有效执行。一个比较极端的例子，如前苏联斯大林时代，许多失势的高中级的官员在接受审判时均极力主动承担“莫须有”的罪名，目的就在于维护斯大林的或整个“党”的权威。与之相对应，一般来说，当某个下层级的官员做出了一个巨大成绩时，一般来说，也往往要把这个成绩的全部或大部分归功于上层级的指挥者，以确立上层级的权威。如前苏联的斯大林时代，所有成绩的取得，往往都归功于斯大林一人。

从确立领导者权威的行政法则还可以进一步派生出保持高层神秘感的规则。即，尽可能使行政系统内部、尤其是高层内部发生的事，对行政系统之外的人保密，甚至尽可能使行政高层发生的事，对下面的行政基层保密。因为只有这样，才能最大限度地保持上层级行政系统的神秘感和权威感，尤其是最高行政领导的神秘感和权威感。这方面无论是现代社会还是古代社会都有许多例子。如在当代的行政型国家中，各层级指挥者的个人信息（财产状况、婚姻绯闻、健康水平等）往往不予公开，从而有效地维护他们的神秘权威感。在古代文明社会，最早的“王”往往同时都是部落中的祭司。对此，人们一般从两个方面来进行解释。一种观点认为，这说明“王”大多是从祭司转化来的；另一种观点认为，祭司是由军事首领来兼任的。其实，起源究竟如何，并不重要，重要的是军事首领同时也是祭司这个事实，恰恰说明了第一行政法则在起作用：要保持行政军事首脑的权威就必须赋予他神秘感和神圣感，而祭司这个职业恰恰就具有这种神秘神圣感。正是这个原因，祭司就往往容易转化成“王”；或一旦某人成了军事行政首领，人们往往就会自然而然地赋予他大祭司的职责。实际上，当人类文明社会初步发展了以后，当军事首领和祭司职能渐渐分开之后，人们也经常采取由祭司任命行政首脑的方式来增加行政首脑的权威性。如以色列历史上由先知指定扫罗王、大卫王，再比如西方中世纪时由教皇给世俗国王加冕等。这方面也有相反的例子。比如前苏联的最高领导戈尔巴乔夫，出于某种理念而主张并实行“透明”、“公开”的原则，结果由于违背了行政系统的“神秘”规则，从而降低了行政系统自身的权威性，并成为导致前苏联中央行政机构最终垮台的一个重要原因。（当然，从另一个角度来说，为了防止行政首领在整个社会中的权威过大，从而导致一系列的弊端，人们也常采用政教分离的方式以及公开领导个人信息的方式来对其加以限制。）

除了“等级制”、“神圣制”规则以外，从“必须确立指挥者的权威”这个第一行政法则还可以隐含派生演化出一个非常重要的、我们大家所熟知的“公有制”（共产制、全民所有制、国家所有制）规则。其实，公有制的起源或公有制的本质，实际上是“共同意志所有制”，即一切财产、甚至一切人员（人身）都归共同意志所有。道理并不复杂，因为只有实行“共同意志所有制”，才更有利于树立最高共同意志的权威，才更能保障最高共同意志的命令能得到有效执行。即：既然财产是共同意志的，甚至所有的社会成员也都是属于共同意志的，那么，共同意志在调动人员、资源、财产以及分配人员、资源和财产时，就更加顺理成章、名正言顺了。而底层的各级执行人员，以及行政指挥机构之外的广大社会成员，也就更没有理由反对了。（因为他们已经无法说：“这个东西（财产）是我的，你为什么要调动支配呀？”）

当然，正像抽象的“共同意志”无法实际存在，只能由某个人的个人意志来代表一样，抽象的“共同意志所有制”也无法实际存在。因此，行政系统本身所内在要求的“共同意志所有制”这条规则，也只能通过各种各样的具体的人为规则而体现出来。从历史事实来看，其具体表现形式，有君主个人所有制的规则（普天之下莫非王土），有国家所有制的规则（全体行政系统所有制），也有全民所有制（共产制、公有制）的规则，等等。所有这些所有制规则无论从道德观念上来看有多么大的天壤之别（如君主个人所有制和全民所有制之间），但其本质都是一样的，都是“共同意志所有制”的不同表现形式，其根本目的也都是为了能确保共同意志的权威、确保“服从命令听指挥”这个行政系统的根本公律能有效地发挥作用，从而最终确保整个行政系统的正常运转。例如在前苏联，名义上是实行全民所有制或国家所有制，但本质上，实际是斯大林个人（共同意志的代表）所有制，因为只有他具有对全苏联的资源、财产进行最终处置的权力。再比如古代中国，“共同意志所有制”规则再加上血亲继承的规则，就不可避免地导致了几千年的“家天下”制度。

最后，从确保指挥者权威的行政法则出发，还可以进一步派生出“统一思想”的规则、“任命制（选拔制）”的规则，等等。这里的道理也不复杂，因为，从思想统一方面来说，只有把所有人的思想都统一到最高共同意志的思想上来，才能更有效地保证政令的上下贯通，令行禁止。而只有实行由“上”对“下”的选拔任命制，才能永远保证“下”对“上”的服从。（相反，如果是实行由下面投票决定的选举制，则极易造成“上”迎合“下”、上级服从下级的情况，从而与行政公律及第一行政法则相冲突。）显然，从上述的各种重要的行政规则出发，我们还可以进一步地派生出一系列的规则、制度。例如，与名义上的公有制规则相对应，在观念上，又可以演化派生出 “爱国主义”的规则、“集体主义”的规则、“无私奉献”的规则，等等，我们就不再一一列举了。

以上，我们主要从“命令发出者”的角度，讨论了“必须确立领导者权威”这个第一行政法则，下面，我们再从“服从命令者”的角度，讨论一下与第一行政法则相对应的第二行政法则，即：领导者必须确保服从指挥者的安全。这里所说的确保安全有两层含义。第一层含义是，在危急情况下，例如战争或突发的自然灾害中，作为共同意志的代表的领导者，要尽力确保尽可能多的社会成员的人身生命安全。简单地说，人们之所以愿意服从共同意志的指挥，就在于他们认为执行共同意志的命令能给自己至少带来人身安全上的好处（这也就是何以同样是人，一些人却心甘情愿地服从别人的指挥的根本原因）。例如，拿战争来说，如果服从命令的结果是不断吃败仗，那么，无论再怎么确立指挥者的权威也会无济于事。往极端上说，如果人们的人身安全出了问题，人都一个个死光了，即使再怎么想服从命令也做不到了（皮之不存，毛将焉附）。另一层含义是，在和平时期，在正常情况下，领导者要努力确保人们的日常生活水平不下降。这里的逻辑也不复杂。由于人们都是有预期能力的，如果生活水平不断下降，这样长期下去，不是同样会使人感到生命安全出问题吗？总之，如果违背了第二行政法则，整个行政系统的运转也将出现问题。

正像从第一行政法则出发，我们可以引申派生出一系列重要的行政规则一样，从第二行政法则出发，也可以派生出一系列的基本行政规则，以及与之相适应的各种各样的观念意识。例如从第二行政法则可以直接派生出作为领导者应该全心全意“为人民服务”的规则，以及“民为贵、君为轻”、“以人为本”、暴君可以被推翻、造反有理、共同富裕等一系列的观念意识。

再进一步，从第二行政法则还可以发展出我们大家所非常熟悉的“铁饭碗”制度（终身雇用制）和能上不能下的观念，以及在同一等级内的平均主义制等等。关于“铁饭碗”，它的派生逻辑是这样的：只要我在工作中百分之百地服从了命令，那么，最终遭受了损失（例如国营企业亏损），责任就不在我，而在于发布命令者的指挥失误。因此，可以（由最高的共同意志）调换指挥者，而不能解雇我。这就好比在军队中，吃了败仗，可以调换指挥员，而不能解雇士兵。关于平均主义，我们这里也再稍微多说几句。它的逻辑发展是这样的：假设现在有收益不等的三种工作同时需要有人做，领导指挥A去做那个收益最大的工作，B去做那个收益中等的工作，而C去做那个收益最差的工作。三人都坚决服从命令，各自完成了工作。那么，在最终分配的时候，每个人的个人收益就应该都是一样的，而不应该A拿最多、B拿中等、C拿最少。道理在于，C的收益虽差，但责任不在C，而是工作性质使然，是服从命令听指挥的结果。如果指挥者命令C去做收益高的工作，C也会做好。因此，只要大家都做到了服从命令听指挥，那么最终分配时，就应该实行平均主义，A、B、C三人得到的应该一样。（当然，如果A、B、C干的是同样的工作，有的干得多，有的干得少，那么，报酬应该是不一样的。但由于我们后面会提到的原因，A、B、C会努力使三人的工作量保持一致，因此，还是会出现平均主义。）

另外，从解决行政系统内部纠纷的角度来考察，从行政公律、定律、法则等出发，又会派生出一系列的观念和规则、制度。让我们从一个最简单的例子说起。比如，在一次军事行动中，某甲师和某乙师都同时服从总司令的命令各自开赴自己的阵地，而它们在某一交叉路段相遇了。那么谁该先走，谁该让路呢？这个纠纷显然双方无法解决，因为他们都是在服从总司令的命令。此时，也不可能找一个与事无关的第三方来裁定，因为第三方无由判断谁更重要。即使有个第三者好管闲事出来发表自己的意见，当事的双方也不会听。在这种情况下，唯一的办法、也是双方都认可的办法，就是共同请求总司令，由总司令决定谁该给谁让路。即使那个被裁定该让路的师长，也会高兴地服从，因为将来他即使晚到达阵地，责任已不在他自己了。由此长期发展下去，就会产生出一个重要的行政制度，即，每当平级的几方产生纠纷时，就由他们共同的上级来裁决，也就是由上级官员来当法官。进一步地，民间私人产生纠纷时，则请行政官员（百姓的上级）来裁决。更进一步地，还会产生官员纠问式的审讯方式及最终由官员裁决的断案方式。

当然，在现实生活中，有许多事情是受到两条或更多条行政规则共同作用所决定的。例如，在一个行政单位中，等级制和平均主义、共同富裕的规则往往同时发生作用，这就造成了一个我们中国人非常熟悉的现象：一方面根据等级制的规则，单位中所有的人从上到下分别根据自己级别的不同而拿着高低不同的工资；另一方面，每当逢年过节或因某个原因而发放福利物品时，根据平均主义的规则，则无论级别的高低、官位的大小，全体工作人员都分到相等的一份。