二、中央处理中印边界问题 的原则和办法

　　在此之前，中央虽然没有急于解决中印边界问题，但是对这个问题如何解决还是有所考虑的。其基本原则和办法，主要体现在周恩来同印度高层互访的谈话和书信来往中。

　　1954 年6 月，周恩来第一次访问印度。他就涉及中印边界的“麦克马洪线”指出：“麦克马洪线”是英国殖民主义者造成的，他们用铅笔从喜马拉雅山画过来，就像瓜分非洲一样。因此这条线中国政府不能承认，但是目前维持现状，双方都不要越过这条线。（参见周恩来会见尼赫鲁的谈话记录，1954 年6 月。） 后来，周恩来又谈到这一问题：“‘麦克马洪线’是英国对中国西藏地方执行侵略政策的产物，曾经引起过中国人民的很大愤慨。从法律上讲，它也不能认为是合法的。”“这条线所关系到的印度、缅甸已经相继独立， 成为同中国友好相处的国家。由于以上种种复杂原因，中国政府一方面感到有必要对‘麦克马洪线’采取比较现实的态度，另一方面也不能不审慎从事，并且需要一定时间来处理这个问题。”（周恩来致尼赫鲁的信，1959 年1 月23 日。）

　　1954 年10 月，尼赫鲁回访中国时，周恩来在谈话中进一步明确指出：“中印边界全部没有划定，这是首先需要肯定的事实。但是，为了在边界问题全面解决以前维持两国边界久已存在的状况，中国政府对中印边界采取现实主义的态度。”（周恩来会见尼赫鲁的谈话记录，1954 年10 月。）

　　至于地图带来的问题，周恩来在致尼赫鲁的信中指出：“中印边界是从未经过正式划定的”（周恩来致尼赫鲁的信，1959 年1 月23 日。尼赫鲁却认为，中印“全部边界都是经条约确定，或者由习惯确认，或者两者兼备”。见尼赫鲁致周恩来的信，1959 年9 月26 日。） ，“正因为两国边界尚未正式划定，并且存在着若干意见分歧，双方地图对边界的画法不可避免地会有出入。我国现行出版的地图对四邻边界的画法是几十年来（如果不是更久的话）中国地图的一贯画法。我们并不认为这一画法的每一部分都有充分的根据，但是我们在没有进行勘察，也没有同有关各国商量，就加以更改，也是不适当的。而且，这样的更改也是有困难的， 因为这会引起全国人民的迷惑和对我国政府的责难。事实上，我国人民对于印度出版的地图所画的中印边界，特别是对其中关于中印西段边界的画法，也感到惊奇。他们曾要求我国政府向印度政府提出交涉，但是中国政府没有这样做，我们向他们解释了中印边界的实际情况。等到边界问题解决了——如我国政府历次指出的，这就需要经过勘察和双方协商——地图的画法问题也会随之而解决。”（周恩来致尼赫鲁的信，1959 年1 月23 日。）

　　1959 年9 月8 日， 周恩来在致尼赫鲁的信中，第一次比较全面地阐述了中国对解决中印边界问题的立场：“中国政府一贯主张，中印双方应该考虑历史的背景和当前的实际情况，根据五项原则，有准备有步骤地通过友好协商，全面解决两国边界问题。在此以前，作为临时性的措施，双方应该维持边界久已存在的状况，而不以片面行动，更不应该使用武力改变这种状况；对于一部分争执，还可以通过谈判达成局部性和临时性的协议，以保证边界的安宁，维护两国的友谊。”（周恩来致尼赫鲁的信，1959 年9 月8 日。引自《人民日报》1959 年9 月10 日。）

　　此后，由于两次中印边界武装冲突的发生，中央开始着手解决中印边界问题，其原则和具体办法主要体现在处理这两次事件的过程中。

　　（一）中央解决1959 年中印边界第一次武装冲突的对策和办法。

　　1959 年发生的中印边界第一次武装冲突，与中国西藏形势的变化密切相关。这年3 月，西藏上层反动集团在拉萨发动武装叛乱，为维护祖国统一和民族团结，中国政府迅速而彻底地平息了叛乱，并开始进行西藏人民盼望已久的民主改革。平息西藏叛乱， 实行民主改革，属于中国内政，任何国家都无权干涉。但是，面对西藏的变化，印度一方面在政治上大肆进行反华宣传，攻击中国政府，支持所谓“西藏人的自治”；另一方面，在边界上采取军事行动，挑起武装冲突。8 月25 日，印军从东段越过“麦克马洪线”， 向驻守马及墩地区朗久村的中国边防军发动武装袭击；10 月下旬，又在中印边界西段发动新的武装挑衅。印度采取这种态度，其根本原因如周恩来所分析的：即不愿意西藏实行改革，成为社会主义的西藏，而“最好成为一个缓冲地带”。（参见周恩来在全国群英大会上的报告记录， 1959 年11 月5 日。）

　　中央处理中印边界第一次武装冲突问题，大体分为三个阶段：

　　第一阶段，是1959 年8 月印军从东段越过“麦克马洪线”向中国边防军发起攻击后。这个阶段主要打的是政治仗。中央的方针十分明确：一方面，坚持中印边界全都未经划定；另一方面，从实际出发，积极寻求对双方公平合理的解决办法。这一方针，是以周恩来致尼赫鲁信函的方式，向全世界公布的。周恩来在信中指出：“中国政府对于中印边界问题一贯遵循着十分明确的方针，一方面肯定中印边界全部未经划定的事实，另一方面又面对现实，特别考虑到中印之间的友好关系，积极寻求对双方公平合理的解决办法， 并且在边界问题解决以前，绝不片面改变两国边界久已存在的状况。”针对尼赫鲁在“麦克马洪线”问题上诬称中国“准备接受这条线作为这个地区的中印疆界”（尼赫鲁致周恩来的信，1959 年3 月22 日。） 的言论，周恩来在信中强调：“中国绝不承认所谓麦克马洪线，但是，中国军队从未越过这条线。这是为了维持边境的和睦，以利于边界问题的谈判和解决，丝毫也不意味着中国政府已经承认了这条线。”（周恩来致尼赫鲁的信，1959 年9 月8 日。引自《人民日报》1959 年9 月10 日。）

　　9 月11 日，二届全国人大常委会举行扩大会议，听取周恩来就我国在中印边界问题上的立场、态度和方针等问题的报告后，作出决议，批准了他的报告。在西藏，一些原地方政府的高级官员也用事实说明“麦克马洪线”是强加在中国人民头上的，拥护周恩来代表中国政府表明的态度和立场。著名地理学家曾世英等还撰写文章， 通过列举中外地图，说明“麦克马洪线”是非法的。中国政府的立场也得到了国际舆论的支持。英国“论坛”周报发表文章，承认“‘麦克马洪线’在国际法上没有根据的”。（《人民日报》1959 年9 月13 日。） 一些国家还积极呼吁中印边界问题应当协商解决。

　　第二阶段，是1959 年10 月下旬印军从西段非法越入中国领土，再次挑起边界的武装冲突后。这个阶段主要打的是军事加政治仗。面对印度进一步的武装挑衅，为了打击印军的嚣张气焰，中国军队被迫还击。但是， 中央依然认为，解决边界问题归根结底还是要坚持和平谈判的原则。当时摆在中央面前的一个突出问题就是，还击后怎样实现边境停火。用王稼祥的话说，这个问题使中央“伤了几天脑筋”。（参见王稼祥在杭州中央工作会议上的谈话记录，1959 年11 月3 日。）当时，毛泽东从印度领导人来信中提出的双方从朗久撤出的建议 （指印度政府1959 年9 月10 日照会中关于双方都不派遣武装人员到朗久的建议。） 中受到启发。11 月3 日，在杭州召开的中央工作会议上，毛泽东说：“我有这么一个盘子，就是要和平。”“你说撤出朗久，我就扩大成整个边界线，我们爱好和平就达于极点了。”“整个边境线，各退或者十公里， 或者十五公里，或者二十公里。”“搞一个无枪地带，只许民政人员照旧管理，以待谈判解决。”（毛泽东在杭州中央工作会议上的谈话记录， 1959 年11 月3 日。）这个建议得到中央政治局会议的批准。周恩来称这个建议“是一项具体的积极建议”，“是很重要的具体步骤”。（周恩来会见印度驻华大使帕塔萨拉的谈话记录，1959 年11 月8 日。）

　　第三阶段，是中央作出中印双方从边界后撤的决定后。这个阶段主要打的是外交加政治仗。11 月7 日，周恩来受中央委托，代表中国政府致信尼赫鲁，提出“中印两国的武装部队立即从东边的所谓麦克马洪线和西边的双方实际控制线各自后撤二十公里；在双方撤出武装部队的地区，双方保证不再派遣武装人员驻守和巡逻，但是仍然保留民政人员和非武装的警察，以执行行政任务和维持秩序”（周恩来致尼赫鲁的信，1959 年11 月8 日。引自《人民日报》1959 年11 月10 日。）。中国的合理建议并没有得到印度的积极响应。11 月16 日，尼赫鲁在回信中提出一个反建议：在东段和中段，只要双方“前哨站不派出巡逻队”就够了；在西段， 主张中国军队“撤出朗久”，印军“将不重新占领它”。（参见尼赫鲁致周恩来的信，1959 年11 月16 日。）这个反建议，实际上“是从两国早已同意的暂时维持边境实际存在的状况的原则后退了一大步”（周恩来致尼赫鲁的信，1959 年12 月17 日。引自《人民日报》1959 年12 月19 日。），是很不公平的。澳大利亚学者马克斯韦尔就此评论说： “实施尼赫鲁的建议，印度只需撤出一个哨所，即碟穆绰克，它位于争议地区东南端， 方圆约五十平方英里；而中国方面就要撤出大约两万平方英里的土地。”（《印度对华战争》，第148 页。）

　　中国没有因为尼赫鲁的态度而改变方针，而是进行了耐心细致的工作。为了维护和平局面，中国继续呼吁，通过友好协商的办法解决边界争端，并派周恩来赴印度同印度领导人会晤。赴印度之前，根据中央和毛泽东的指示精神，周恩来制定了周密的会谈方案，并确定了会谈的方针：“争取就某些原则问题，或者具体问题达成协议，使目前的形势进一步和缓下来，为今后继续会谈和向合理解决准备条件。”

　　方案还对会谈中可能出现的几种情况确定了不同的对策：

　　第一，如达不成任何协议，即采取达成两国总理继续会谈的谅解，并发表一个简单的联合新闻公报；如这一点也办不到，只能由双方分别发表声明，中国的声明中可以表示仍愿遵守和平共处五项原则，维护中印友谊，维持边界现状，避免边境冲突，并且愿意继续会谈，寻找解决问题的途径。

　　第二，如达不成协议，对方还愿意保持一个良好的气氛，可争取发表一个互表善意的共同声明，包括重申和平共处五项原则和万隆精神，继续发展中印友好关系，继续会谈寻求边界问题的和平解决，避免边境的军事冲突等内容。

　　第三，如果全面解决边界问题不可能， 但也不是完全不解决，除发表上述共同声明外，为防止边境冲突和和缓气氛，争取就具体问题达成若干协议，即成立边界问题联合委员会或者类似组织，寻求解决边界问题的途径，为两国总理继续会谈进行准备；双方武装人员各从实际控制线后撤20 公里或者双方同意的一定距离；建议双方对有争执的地点互不驻军。（参见《中印两国总理关于边界问题会谈的方案（草案）》，1960 年4 月5 日。）

　　从这份方案可以看出，中国的态度是真诚地期望能够解决问题。遗憾的是，印度在谈判中依然坚持过去提出的观点，总是在具体问题和枝节问题上纠缠，并把责任推到中国。比如，印方强调：中印边界已经划定， 如果说没有划定的话，只是没有在地面上标出来，中国把不是问题的问题变成问题，因此引起了争论；中国的地图和印度的地图不同，中国的地图是老地图，中国应该修改地图；因为中国方面说边界没有划定，所以中国就提出了领土要求。又如，关于边界的具体划定，印方坚持认为，在东段应该承认“麦克马洪线”，不需要再进行任何商谈；在西段硬把属于中国新疆的阿克赛钦地区说成印度的领土，指责中国在那里修建的新藏公路是侵入印度。 （参见周恩来与尼赫鲁的会谈记录，1960 年4 月20 日、24 日；周恩来与印度国防部长梅农的谈话记录， 1960 年4 月20 日。）可以说，印方在谈判中没有提出任何一个积极的对双方有约束性的合理建议。

　　谈判“要寻找合理解决的途径”，“必须有某些共同点”（参见周恩来与尼赫鲁的会谈记录，1960年4月22日。） ，这是周恩来长期领导谈判工作得出的经验。周恩来根据双方谈判的情况归纳出五个方面的共同点：关于边界是否确定问题，共同的认识应该是，“边界没有确定，要经过谈判确定”，“合理、对等、友好地解决”；双方的边界虽然没有正式划定或确定，但是存在着一条实际控制线，双方可以考虑，把这条线作为划界的根据之一； 关于划界的地理条件，分水岭是其中之一， 但不是唯一的条件。此外还有河谷和山口， 也都应该同样适用于边界各段；不应该对不属于自己管辖的地区提出领土要求；双方要照顾民族感情。（参见周恩来与尼赫鲁的会谈记录，1960年4月22日。）这五点，印度没有提出不同的意见。

　　经过中国方面的努力，这一阶段的谈判虽然没有取得显著成效，但是，中国在政治上取得了主动。周恩来回国后曾说：尼赫鲁说我们不愿意去谈判，我们去谈判了；说我们提出领土要求，我们没有提出。这样，就“把他孤立起来了，证明我们愿意解决问题， 他不愿意解决问题，我们取得了主动”。（参见周恩来在国务院会议上的讲话记录，1960 年5 月26 日。） 中印边界冲突以来的紧张局势在一段时间内缓和下来。

　　（二）中央解决1962 年中印边界第二次武装冲突的对策和办法。

　　为推动中印边界问题和平解决，1960 年4 月，中国军队从东西两段的实际控制线单方面后撤20 公里，使双方军队脱离接触， 并且在撤出的地区停止巡逻。然而，印度却将中国的和平诚意视为软弱可欺。1961 年， 印军在西段侵占了中国大片领土，在中国军队后撤的地区相继建立了43 个军事据点； 在中段侵入中国乌热地区；在东段越过“麦克马洪线”向北推进，增设了许多哨所。中国政府多次要求印军退回实际控制线的印度一侧，印军拒不退出。因此，中国军队不得不在西段边界实际控制线的中国一侧重建哨所，恢复巡逻。随后，又在东段边界派驻了哨所。

　　1962 年10 月20 日， 印军从中印边界东西两段向中国军队同时发动大规模进攻。为什么印军在这个时候发起进攻呢？时任外交部部长的陈毅曾经分析说：“首先是由于中国一再忍让，印度政府得到一个错觉， 以为中国不会进行反击。同时，印度政府错误地认为中国国内的经济情况很困难，在国际上很孤立，因此妄图用武力来迫使中国屈服。”（《接见瑞典广播公司记者发表电视谈话 陈毅副总理谈中印边界问题》，《人民日报》1963 年3 月15 日。）

　　在这种严重的局势下，中央作出了一系列决策，有理有利有节地回击了对手，取得了国际舆论的支持，在政治上始终保持主动。

　　一是果断决定对印军的进攻予以反击。中国军队进行反击，是为了向印度表明，中国的克制忍让是有限度的，如果想用武力入侵造成既成事实，以此迫使中国承认边界现状是办不到的。毛泽东后来向外宾介绍情况时说：“他们以为中国人无论如何不会打他们，他们就一步一步地向麦克马洪线以北推进，有时甚至到了我们的后边，随便走来走去。我们的总理、总参谋长生气了，太欺人了，决定打它一下。”（毛泽东会见巴基斯坦总统阿尤布?汗的谈话记录，1965 年3 月4 日。）周恩来也曾解释说：“尼赫鲁不会放弃大印度帝国的思想，”“不会放弃他的侵略的立场。”“只有坚决自卫还击，才能逐步孤立他，才能使他知难而退， 才可以暂时和缓。”“我们不给他一大打击， 是不能引起大的变化的，”“不给他大暴露也是不能和缓局势的。”（周恩来在全国人大常委会会议上的发言记录， 1962 年11 月24 日。）

　　中印边界自卫反击战经历了两个阶段： 第一阶段，中国军队在东段一举全歼侵入中国境内的印军第七旅，越过“麦克马洪线”， 进占达旺。在西段，清除印军在中国境内的许多据点，收复大部分领土。第二阶段，中国军队在东段控制了“麦克马洪线”以南的大片土地，在西段驱逐入侵印军，拔除印军全部侵略据点。

　　二是在对印军进行必要的反击后主动提出解决边界问题的积极建议。中国军队对印军进行军事反击，是不得已的、被迫的。中国坚持认为，两国边界的争议只能通过和平协商的办法来解决。因此，反击战第一阶段在军事上给予印军沉重打击后，周恩来代表中国政府发表声明，呼吁：“中印两国政府都应该以中印十一亿人民的根本利益为重， 以两国人民反对帝国主义斗争的共同利益为重，以亚洲和平和亚非团结的利益为重，竭尽一切可能，寻求停止边境冲突、重开和平谈判、解决中印边界问题的途径。”（《为停止边境冲突、重开和平谈判、解决中印边界问题 中国政府郑重提出三项建议》，《人民日报》1962 年10 月24 日。）并主动提出解决中印边界问题的三项建议：第一， 双方确认中印边界问题必须通过谈判和平解决。在和平解决前，中国政府希望印度政府同意，双方尊重在整个中印边界上存在于双方之间的实际控制线，双方武装部队从这条线各自后撤20 公里，脱离接触。第二，在印度政府同意前项建议的情况下，中国政府愿意通过双方协商，把边界东段的中国边防部队撤回到实际控制线以北；同时，在边界的中段和西段，中印双方保证不越过实际控制线，即传统习惯线。有关双方武装部队脱离接触和停止武装事宜，由中印两国政府指派官员谈判。第三，中国政府认为，为了谋求中印边界问题的友好解决，中印两国总理应该再一次举行会谈。在双方认为适当的时候， 中国政府欢迎印度总理前来北京；如果印度政府有所不便，中国政府愿意前往德里，进行会谈。这三项建议于1962 年10 月24 日在《人民日报》公开发表。中国政府主动提出这三项建议，对在战场上已经取得重大胜利的中国军队来说，是一个重大让步。印度政府却采取了相反的态度，当天就拒绝了中国政府的建议。与此同时，印度还积极寻求美国的军事援助，进行战争准备。他们不仅继续在中印边境地区侵犯中国的领土、领空， 而且加紧迫害在印华侨，纵容在印的西藏叛乱分子进行反对中国的罪恶活动。这样，迫使中国政府再次反击印军进攻，并取得胜利。

　　三是在第二阶段自卫反击后主动采取重大的和解步骤。中印边界的紧张局势，引起许多国家的担忧和国际舆论的广泛关注。为了在政治上取得主动，争取各国人民和国际舆论的同情和支持，中国政府在第二阶段自卫反击战取得胜利后，根据中央关于和平解决边界问题的一贯原则和方针，决定立刻在中印边界全线主动停火，准备后撤。1962 年11 月21 日零时，《人民日报》以声明的形式公布了这个决定。决定指出：第一，从本声明发表之次日，即1962 年11 月22 日零时起，中国边防部队在中印边界全线停火。第二，从1962 年12 月1 日起，中国边防部队将从1959 年11 月7 日存在于中印双方之间的实际控制线，后撤20 公里。在东段，中国边防部队虽然至今是在传统习惯线以北的中国领土上进行自卫反击，但仍准备从目前的驻地撤回到实际控制线，即非法的“麦克马洪线”以北，并且从这条线再后撤20 公里。在中段和西段，中国边防部队将从实际控制线后撤20 公里。第三，为了保证中印边境地区人民的正常往来、防止破坏分子的活动和维持边境的秩序，中国将在实际控制线的本侧的若干地点设立检查站，在每一个检查站配备一定数量的民警。中国政府将经过外交途径把上述检查站的位置通知印度政府。

　　这一举动，在世界舆论中引起巨大轰动， 许多国家在感到意外的同时，纷纷为之称道。缅甸驻华大使叫温称这些措施“非常崇高、宽大”，“印度政府应该予以接受，并采取同样措施”。（缅甸驻华大使叫温同周恩来的谈话记录，1962 年11 月21 日。） 蒙古部长会议主席泽登巴尔访华期间对周恩来说：中国政府对解决这个问题“采取了很大主动，这是明智的步骤。中国关于通过谈判和平解决中印冲突的建议，我们认为是合情合理的”（ 蒙古部长会议主席泽登巴尔同周恩来的谈话记录，1962 年12 月26 日。）。这样，中国在政治上进一步取得了主动，而印度则陷入被动之中。

　　（三）关于解决中印边界问题的两个认识。

　　第一，如何评价毛泽东关于双方后撤20 公里的决策。在解决中印边界问题上，毛泽东关于双方“后撤”的决策至今仍存在不同的认识。一些人对这个决策提出质疑，认为这个决策是错误的，不仅当时没有能够从根本上解决问题，也给今天解决这个问题留下后患（即难以要回当年我们后撤而被印方占据的地区）。要正确认识这个问题，不能离开当时的历史情况。

　　从国际战略的角度考察，上世纪60 年代初，我国不仅继续受到以美国为首的西方国家的包围和封锁，而且与苏联的关系恶化。因此，争取和团结包括印度在内的亚非国家的支持，搞好同他们的关系，就显得特别必要。中国政府在处理中印边界问题中所提出的积极建议和采取的“撤军”等措施，使很多国家改变了对中国的看法，其中包括一些过去对中国持有偏见和怀疑态度的国家。这样，中国就赢得了更多的朋友，国际地位和声望在这场集政治、军事和外交于一体的斗争中得到提高，避免了四面受敌局面的出现。

　　从边界的实际情况出发，提出双方后撤的决策也是必要的。如周恩来所说：“在有争执的边境地方，如果不使双方的武装部队脱离接触，就很难避免冲突。”（周恩来致尼赫鲁的信，1962 年11 月4 日。引自《人民日报》1962 年11 月8 日。）另外，当时仅由中印两国谋求直接谈判还不够，还需要其他亚非友好国家进行斡旋。从实际效果看，由于中国政府率先停火并且撤回自己的部队，中印边境的局势缓和下来，为一些关心亚非地区和平的国家在这个基础上进行斡旋奠定了基础。至于“后撤”带来的问题， 只能在以后条件成熟时通过两国和平谈判予以解决。

　　第二，如何理解中国政府在边界谈判中坚持以恢复1959 年11 月7 日双方的实际控制线为谈判的基础。这个问题，是中印边界第二次武装冲突后中国在谈判中与印度之间的一个重大分歧。印度方面坚持首先恢复因印军一再入侵而造成的1962 年9 月8 日以前的边界全线状况，然后再举行会谈。

　　为什么中国政府在谈判中坚持要以1959 年11 月7 日线为谈判基础呢？周恩代表中国政府是这样解释的：“印度政府所谓恢复9 月8 日以前的边界状态意味着什么呢？在中印边界东段，它意味着印军重新侵占非法的麦克马洪线以北的中国领土；在中印边界西段，它意味着印军重新侵占他们从1959 年以来在中国境内建立的军事据点。这种状态究竟是一种什么样的状态呢？这是印度军队凭借他们已经侵占的有利军事地位在10 月20日向中国边防部队发动大规模武装进攻的状态。这是孕育着严重到不可避免的边境冲突的状态。无论是恢复9 月8 日的边界状态， 或是恢复10 月20 日的边界状态，都是不公平的，都不可能带来和平。”“印度政府不同意恢复1959 年11 月7 日的边界状态，而要求恢复1962 年9 月8 日的边界状态，就证明印度政府从1959 年以来用武力侵占了中国大片领土。印度建议恢复的状态是三年来印度军队越过实际控制线、侵占中国领土后的状态；而中国建议恢复的状态却是三年前中印边境基本上保持平静的状态。按照印度的建议，只有中国一方面后撤，而印度不仅不撤，还要前进，还要重新侵占中国领土；按照中国的建议，中印双方互有撤%C