【文/觀察者網專欄作者 田飛龍】

2005年3月14日，第十屆全國人大通過了一部非常特殊的涉台法律《反分裂國家法》。這部法律與其他法律相比，有一個很特別的形式標誌，即法律名稱前沒有冠名“中華人民共和國”。

這似乎不是偶然。因為彼時的台灣儘管是民進黨二度執政，但兩岸關係主軸仍然是“和平統一”，大陸對台政治方針延續“一國兩制”基本立場。

而反分裂國家法的制定，其立意恰恰在於以法律形式固化既定的兩岸關係基本政策，既是對民進黨“台獨”勢力的制裁性法律，也是對國民黨繼續其“九二共識”之和平統一路線的政治支持。沒有冠名顧及了國民黨的政治尊嚴、九二共識的“各自表述”默契以及未來兩岸政治協商與統一安排上的充分靈活性。

法律出版社2014年最新版的《反分裂國家法》

這部法律名為“反分裂國家法”，但多數條款卻是關於如何促進和平統一的規定，是一部飽含和平善意與憲制包容性的法律。這部法律在體例與規制技術上有如下特點：

其一，涉台領域最主要的基本法律，與憲法共同構成涉台法律規制體系，將反分裂與促和平發展及最終統一相結合；

其二，政策法的基本面貌，對涉台主要政策予以法律化，沒有規定具體的程序與細則，需要執行機關根據相關政策性條款予以細化，在規範輻射力上可以囊括涉台20餘項經濟文化協議以及大陸單方面出台的“惠台31條”、“惠台26條”等，從而形成涉台政策法的具體架構；

其三，雙軌制的涉台管治模式，以和平統一相關條款與制度安排為主，以非和平統一路徑為輔，設定了兩岸最終統一的“Plan A”和“Plan B”，具有規制包容力及變軌執行的能力；其四，對台灣問題歷史認知與法律處理的精確性，如將台灣問題認定為內戰遺留問題，作為嚴格的內政問題處理，同時設定了兩岸統一的神聖性職責，與憲法上關於台灣問題解決的神聖義務相配合。

這部法律自2005年制定以來，就和平統一的相關條款有一定的執行和進步，尤其是在馬英九執政時期，兩岸的經貿往來與和平發展取得重要的制度性進展，國際空間的“外交休兵”及大陸對台灣參與國際事務的變通安排，也取得了積極的共識和突破。

然而，這部法律還是常常被視為一部“備而不用”的法律，因為即便是和平統一部分的相關條款諸如兩岸和平協定、和平統一安排等基本上沒有突破，兩岸經貿的深水區合作（如服貿協議）被2014年的太陽花學運打斷，至於“Plan B”則尚未進入正式的政策議程，更是被視為懸空之劍。

不過，在這部法律的規範框架內，兩岸關係的制度化進程還是取得了緩慢但方向明確的發展：

其一，兩岸經貿協議惠及兩岸人民，ECFA至今生效，成為連接兩岸關係的重要制度性紐帶；

其二，大陸推出“主場性”的惠台安排，在經濟民生與身份平等上進一步納入台胞的平權管理與吸納政策，一定程度上推定了兩岸關係的近距離互動；

其三，2019年初習近平在紀念《告台灣同胞書》40周年的重要講話中提出“一國兩制”台灣方案，延續了反分裂國家法的基本制度邏輯，更加具體和善意地向台灣各界發出“和平統一”的制度化倡議。

1978年12月26日，第五屆全國人大常委會第五次會議討論通過了《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會告台灣同胞書》，並於1979年元旦正式發表

所有這些制度性進展都是反分裂國家法“Plan A”即和平統一、一國兩制基本方針的合邏輯展開。但是，和平統一最終遭遇了民進黨的“政治卡脖子”，“九二共識”遭到否認和政治放逐，兩岸由“冷和平”轉入“冷對抗”，台灣當局反中謀獨立場及具體的政策配套更加清晰有力，台灣民意甚至國民黨藍營新生代本土化“綠化”趨勢非常嚴重。這部法律所預設的“和平統一”基本共識、政治意願及協商空間出現了結構性流失。

與台灣涉及兩岸關係的法制化程度相比，大陸的涉台法律總體上還處於“政策為主，法律為輔”的狀態。台灣地區除了所謂的“中華民國憲法”之外，1992年即制定《兩岸人民關係條例》，作為調整兩岸關係的基本法。蔡英文政府儘管追求台獨，但仍聲稱以所謂憲法和兩岸人民關係條例處理兩岸關係。

為因應所謂大陸威脅以及進一步阻斷兩岸和平發展，全方位打造台獨政治社會條件，台灣當局近年來積極修訂“國安五法”及制定《反滲透法》，幾乎從法制上對沖消解了1987年兩岸解嚴以來和平交往帶來的制度聯繫與經濟社會紐帶，將兩岸關係重新帶回“准冷戰”狀態。

2020年1月11日的台灣選舉，蔡英文的“817萬票”給台獨勢力釋放了非常不好的信號，即民進黨長期執政已是大概率事件，台獨具有本土民意基礎。2020年3月26日，特朗普總統簽署《台北法案》，相當於“接管”了台灣外事權並在國際政治中無限度支持台灣取得“正常國家”身份與地位。中美關係的質變帶來美國“一個中國”政策的空心化，從而對兩岸關係的“離岸”進程帶來刺激加速效應。近期更是有台灣獨派組織提出“制憲公投”的激進動議，並循着台灣地區的公民投票法進行聯署，為民進黨當局推進“台獨”進程製造民意信號。這或許也是台灣當局“以疫謀獨”的一着險棋。    

“九二共識”何以邊緣化？兩岸和平統一進程何以出現歷史大逆轉？我們不得不正視現實，客觀評估這部法律之和平統一路徑的現實可能性，並研究非和平方式作為理性選項的可行性：

其一，“九二共識”是以國共兩黨共同的民族主義政治認同為基礎的，民進黨與共產黨之間不存在這樣的民族認同，這是“九二共識”邊緣化的關鍵精神因素；

其二，台灣與港澳不同，是從有聯合國席位的“五常”之一退出但長期以“中華民國”名義維持一定數量邦交國及國際空間政治存在的准政治實體，具有雖不被國際社會承認但自身可感甚至喜感的“國家”與“主權”外觀、存在意識及進取意志，“一國兩制”設定的國際地位與自治權配置對其實際吸引力並不凸顯；

其三，民主化與多黨制選舉，造成了本地民意至上的政治文化，塑造了國民黨的“獨台”傾向和民進黨的“台獨主義”，客觀上限制了島內政治力量在統一事務上的意願和能力，“維持現狀”的割據主義甚至漸進台獨成為越來越多台灣人的實際政治追求；

其四，美國“一個中國”政策正在走向空心化，甚至有與台灣“准建交”的政治可能性，出現一種美國外交版的“一中各表”，加之美國對台灣外事、軍事及內政相關精英群體與事務決定權的強勢控制，誘導島內出現普遍的“親美主義”，並以對美“實質關係”作為台灣內政外事的第一原則，在政治與外事上與美國“掛鈎”造成了兩岸關係的持續走低和激烈對抗；

其五，香港反修例運動導致“一國兩制”在台民意認同和吸引力的崩盤，香港自身陷入過度政治化與冷戰棋子陷阱，對台示範效應急速萎縮，造成“一國兩制”台灣方案難有市場。在這些不利條件下，繼續無限期寄希望於島內政治變化、民意扭轉或選舉更新，顯然不可能完成兩岸統一。

這就出現了反分裂國家法實施重心的轉移需求：從和平方式轉向非和平方式。從憲法與反分裂國家法的整體法律邏輯來看，完全統一是高於維持現狀式和平的兩岸關係最高憲制原則。無論是“和平統一”，還是“非和平統一”，其中的“統一”都是目的，而“和平”或“非和平”只是手段。手段的工具合理性需要根據時勢條件加以衡量，在2005年立法時相關條件或許仍然偏向於和平方式，但在2020年的兩岸關係嚴峻挑戰下，條件指向已經發生變化。

2019年3月2日新黨“春酒大會”，新黨主席郁慕民呼籲不能忘記自己是中國人（@中時電子報）

這種條件變化，不僅在大陸出現了“武統論”持續走強的聲音，在島內統派中亦激發重要迴響，比如新黨主席郁慕民期盼非和平方式條件下大陸能夠儘快完成既定任務，最大化減少台灣民眾痛苦。郁主席所在的新黨也是第一個率先提出“一國兩制”台灣方案，希望回應大陸倡議而開啟兩岸和平統一協商進程的。然而，和平善願遭到民進黨當局不斷嚴厲化的政治打壓和法律制裁，島內嚮往和追求和平統一的合法性空間基本消失。

其實郁主席的訴求在反分裂國家法中是有規定的。在這部法律頒布實施15周年之際，我們不妨重溫曾經只是作為“備胎”方案的非和平路徑，即反分裂國家法第8條和第9條的規定：

第一， 非和平方式啟動的3種條件，具備其一即可：1）“‘台獨’分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實”；2）“發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變”；3）“和平統一的可能性完全喪失”。這裡的啟動情形顯然包括所謂法理台獨、公投獨立、外部勢力干預以及兩岸統一久拖不決等情形，大陸對此具有單方面的解釋權、判斷權和行動的實施權。但這裡的適用情形仍然較為原則和框架性，具體操作上需要人大釋法或制定細則予以明晰化，以法治方式保障非和平統一的順利完成。

第二， 具體實施上的行政主導模式。第8條第2款規定，實施非和平方式，由國務院和中央軍委直接決定和組織實施，並及時向全國人大常委會報告。因此，反分裂國家法已經完成法律授權，由行政機關負責判斷和執行非和平方式，而無需全國人大常委會單項授權。這一行政主導模式具有緊急狀態權的性質，也適應了兩岸統一事務決策與執行的重要性與難度的實際需要。當然，按照內地法治原則，全國人大常委會可以對行政執行方案加以合法監督、質詢與問責。不過，在非和平方式執行期間，國家統一具有最高利益和壓倒性分量，機關間的配合是必不可少的。

第三， 實施過程的權益保護原則。第9條規定了非和平方式實施時，國家負有最大化保護台灣平民與在台外國人合法權益的義務。非和平方式只針對台獨勢力尤其是民進黨軍政系統，不針對台灣平民及合法居台的外國人。當然如果有在台外國人從事抵制統一、支持台獨的政治活動，也在非和平方式打擊之列。該條同時規定，在實施非和平方式完成兩岸統一過程中，國家依法繼續保護台灣同胞在中國其他地區的權利和利益。由此可見，非和平方式並不意味着戰爭手段的極大化，相反，國家會制定和實施合比例的制裁方案，選擇一種“最小武力，最大保護”執行原則，確保台灣利益損失降到最小。但如果出現台獨勢力頑抗以及外國勢力干預，大陸為確保完全統一的最高目標實現以及最大限度保護台灣民眾安全，一定會加大控制能力和打擊力度，精準制裁和排除一切反對勢力。

第四， 非和平方式下的“一國兩制”適用性問題。反分裂國家法第5條第3款規定“國家和平統一後，台灣可以實行不同於大陸的制度，高度自治”，這是銜接於大陸對台“一國兩制”長期方針以及憲法第31條之特別行政區條款的。我們所講的“一國兩制”之初心即為台灣而設，但不是無條件的。

2005年3月，山東政法學院的大學生在濟南市泉城廣場舉行擁護《反分裂國家法》簽名活動（@新華社）

“和平統一”就是法定條件，因為“和平統一”之下，兩岸具備基本的相互信任以及存在通過“一國兩制”從容安排台灣憲制秩序的政治條件。如果是非和平統一呢？反分裂國家法未置可否，法律解釋上應當是排除適用的。

總之，反分裂國家法傾向於“和平統一”及相關的“一國兩制”台灣方案，這一法制承諾與政治開放性至今存在。但兩岸關係惡化發展，民進黨當局肆意破壞“九二共識”及和平統一的政治基礎和制度條件，倒逼大陸選擇“非和平方式”解決兩岸統一問題。

與維持現狀的和平相比，完全統一是更高的憲制原則和道義立場，只有完全統一才能帶來兩岸永久和平及保障台灣民眾長期利益。我們盡最大善意追求和平統一，也盡最大責任確保國家有能力實施和完成非和平統一，為民族復興交出最後一份合格答卷，也為中國與世界在21世紀的新型國際關係增強相互信任感、行為確定性與世界體系的規則化預期。

《反分裂國家法》不是紙老虎，是有制度理性和牙齒的，備而有用，此言不虛。