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编者按

近年来，印度发展的矛盾现实引起各方关注。印度，一面是对成为具有世界重要政治经济影响力的崛起大国孜孜追求，一面是难以解决的数十亿人民面临的失业、贫困、不平等、暴力和气候灾害等社会危机。为分析并解决这种矛盾，印度裔经济学家阿绍卡·莫迪在其著作《印度支离破碎：从独立至今一直遭到背叛的人民》（India is Broken: A People Betrayed, Independence to Today）中以应对就业挑战为切入点，分析了各级领导人应对印度现代化过程中引发且愈发严重的社会规范丧失、政治问责失效等问题，进而指出解决印度困境的最佳方式——建立公民社会。其认为改善印度问题应以基层自治为切入点，建立社会规范进和促进合作，逐步培育公民意识与责任感，由此印度才能肃清政治腐败，建立人类发展、环境管理、应对气候变化三位一体价值观，避免印度社会和政治的崩溃。南亚研究通讯特编译此章，供各位读者批判参考。

图源：网络

无论是思考印度的过往还是将来，都必须重视就业问题。良好的就业是经济发展的本质。其不仅对增加经济福利和保障人类尊严来说不可或缺，而且也是经济发展与抗议政治之间的接触点。

2019年，共有1250万名印度年轻人申请印度铁路公司的3.5万个文员、计时员和铁路站长职位。虽然他们几乎都拥有大学学位，但该公司的报录比高达1:350。两年后的2022年1月，这些求职者纵火焚烧火车车厢、破坏财物，因为铁路公司甚至连如此吝啬的就业承诺都无法兑现。严峻的现实是，如果要雇佣所有适龄印度人，印度经济需要在未来十年内创造2亿个工作岗位。而伴随着过去十年来就业人数的不断下降，这几乎是个不可能完成的任务。自独立以来，印度经济发展创造的新就业机会太少了。对于超过80%的印度人来说，非正式部门的就业成为他们的安全网。他们长期无所事事，挣着低于或勉强高于贫困线的工资。2016年的废钞事件、2017年的商品服务税改革、2020年和2021年的新冠疫情都对非正式部门带来了沉重打击，但却没有为依靠非正式部门糊口的工人提供任何新选择。事实上，技术的发展加速了工作岗位的流失，尤其是在零售和批发贸易领域。越来越多的印度人放弃了寻找工作。

面对这种惨淡的前景，许多学者和官员开始追忆往昔：他们怀念印度 1990 年至 2000 年的高 GDP 增长率，并渴望从中汲取希望。然而，这种令人称道的增长背后是空前繁荣的世界贸易、大量投入的自然资源以及印度国内金融建设共同推动的经济泡沫。尽管印度富人已经积累下惊人的财富，但创造就业的能力依然薄弱。最严重的贫困状况有所缓解，但仍有20%的印度人生活在贫困之中；另有40% 的印度人生活岌岌可危，随时有可能重新陷入贫困。大部分印度人都生活在这一脆弱地带——透过政府制造的数据迷雾，他们仍然生活在那里。

独立后，印度始终面临着一个不变的问题，即缺乏促进共同发展的公共产品：教育、医疗服务、正常运转的城市、清洁的空气和水，以及反应迅速、公正的司法机构。除了就业机会稀缺外，公共产品的缺失或质量低下使得大量印度人的生活不得不挣扎于无休止的屈辱和暴力威胁中。

印度的问题根深蒂固，所以在政策上或技术上都不存在一劳永逸的灵丹妙药。自1947年独立以来，印度的政治和社会一直是规范丧失和问责制恶化的受害者：政客们以谋取权力和个人财富为主要目标，倾向于使用简单的短期政策来解决那些本应通过复杂的长期解决方案处理的社会和经济问题。在经济高速增长时期（尽管这种增长不可持续），印度曾有过改革的机会。但即使在这些时期，黑暗的本能依旧在躁动：相比于努力供应公共产品、为所有人提供机会，政客们更乐于将自己打造成可以提供稀缺公共产品的救世主，且这些公共产品往往是易于宣传的免费物品。

社会反映政治。正如印裔博弈论家、经济学家帕塔·达斯古普塔（Partha Dasgupta）所解释的那样，在道德规范崩溃时，每个人都认为其他人会作弊，因此每个人都会作弊以领先于其他作弊者。在这种“自我平衡”中，人们沉迷于欺诈和掠夺行为是完全合理的。由此，金融诈骗猖獗，假冒伪劣药品泛滥，地下水水位下降，垃圾堆积成山。

如今，印度正陷入这样的道德陷阱中：行为准则失守、政治责任缺失。此外，印度人民的生命与生计也面临严重风险。濒临枯竭的河流扼杀的可能不仅仅是经济，还有整个生活方式。印度的气候危机业已来临，可能加剧不计后果的环境退化造成的破坏。

一、迫在眉睫的生命与生计风险

在独立后的岁月里，河流枯竭成为印度发展和民主失败的悲剧象征。印度的河流一面与高耗水的农业抗争，一面在充满混乱与污染的城市扩张中挣扎。它们无力对抗建筑业大亨和沙矿黑手党，这些人迎合了印度新富们对高层公寓、现代冰雕、华丽商场、河岸和水上公园的贪婪欲望。新建建筑影响了印度地下水循环，封闭了曾经吸收过量雨水并向地下蓄水层和河流供水的水体。因此，城市饱受洪涝之灾。此外，沙矿黑手党还成为了一股强大的政治力量。河沙的疏浚以及因此造成的其他破坏，进一步耗尽了河流的自然流量，使其几乎无法清理或恢复。

2021年8月，一声响亮的气候危机警报响起。政府间气候变化专门委员会（IPCC）指出，随着人类向大气层排放碳量持续上升，作为碳汇的海洋、森林、土壤等自然清洁系统也遭到破坏。2021年11月，世界各国领导人齐聚格拉斯哥，共同参加第 26 届联合国气候变化大会（COP26），并承诺加快应对全球变暖。然而，其承诺远未达到将全球气温上升幅度控制在比工业革命时期高出1.5摄氏度内的目标。印度地处热带、临海，冰川融化造成印度洋温度持续上升，使其特别容易受到全球变暖的影响。多年来，大兴土木和采矿及森林砍伐更削弱了印度抵御极端气候事件的能力。灾难可能比印度高层想象的更近。

印度的政策制定者正激烈争论印度应在何时实现净零碳排放。这场争论固然重要，但却转移了对保护人民免受全球变暖多维度影响这一紧迫问题的关注。

在过去几十年里，印度经历了更频繁的极端热浪。高湿度和严重的空气污染使得印度的热浪尤为致命。2022年，印度经历了122年来最热的三月和第三热的四月。这已充分说明了未来的危险。在这两个月里，持续不断的高温天气与降雨不足同时出现，由此造成的死亡人数尚不清楚，但旁遮普邦、哈里亚纳邦和北方邦的小麦产量损失已是覆水难收。小麦减产还引发一连串负债农民自杀事件。随着全球气温升高，未来十年内的严重热浪可能使印度人成为气候危机的首要受害群体，不仅可能夺去成千上万人的生命，还会造成毁灭性的收入损失。

印度农业也面临着干旱、蝗虫和极端降雨事件的三重冲击。除了降低生产率外，更干燥、更炎热的季节还会导致更多的营养不良和疾病出现，迫使着更多来自干旱和半干旱农村地区的农民和农业工人前往城市避难。但是，随着海平面的上升，他们最向往的目的地——沿海城市——本身也将难以生存。到2050年，孟买主要商业区纳里曼角（Nariman Point）的80%将被淹没。随着高温高湿情况愈演愈烈，城市工业工作的生产率和收入也将下降。

气旋历来是印度东海岸的特色。但2010年前后，阿拉伯海气旋活动的增加使得位于西海岸的孟买也很可能成为大气旋的受害者。由于“污物堵塞的排水系统”和水体上的施工，一场气旋将给孟买造成难以估量的破坏。2020年6月初，热带气旋尼萨加（Nisarga）登陆孟买，使得上述推测几乎变为现实。

印度对环境保护的漠视和气候危机在地质脆弱的喜马拉雅山区交织出了爆炸性的影响。冰川融化后留下的岩石在暴雨中形成碎石，从山坡上一泄而下。在喜马拉雅山河流上修建的水电站和莫迪总理在喜马拉雅山实施的查尔达姆（Char Dham）高速公路拓宽项目都需要砍伐森林。这无疑增加了可能出现的碎石数量，加剧了山体滑坡的致命威力。当这些碎石从山上冲下时，可能破坏人类居住区。碎石到达平原后，还可能破坏河岸并改变河流的流向。现在，暴雨引发的山体滑坡在印度西南海岸的西高止山脉也变得常见。

这些威胁生命和生计的事件，包括极端热浪、干旱农季、极端降雨、海平面上升、气旋和冰川融化，预计都将变得更加频繁且更具破坏力。除了印度经济孱弱的就业创造能力外，河流干涸和气候灾难也预示着社会和政治的崩溃。

二、在印度的自相矛盾中，没有简单的解决方案

缺乏政治问责制并不是印度政治的缺陷，而是印度政治的特点。飞涨的选举开支增加了对公共腐败的依赖，越来越多受到刑事指控的个人渗透进国家议会和邦立法议会。与此同时，印度教民族主义政治在持续不断的暴民暴力中蓬勃发展。而暴民们厌倦了旧有的暴力形式，开始不断提高赌注——最近他们开始呼吁对穆斯林进行种族灭绝。政府官员支持印度教暴民的行为：他们拆除穆斯林拥有的房产，声称这些房产是非法的。印度教民族主义实际上已经埋葬了所有的规范和政治问责——政府压制公众异议、恐吓记者、破坏司法系统，从而使腐败、政客罪犯化和印度教暴力几乎无所顾忌。

之所以会出现这种“第22条军规”般自相矛盾的怪象，是因为不负责任的政治家不会对自己问责。为什么营养、健康和教育这些议题一直在印度的政策议程中被搁置，而始终没有成为政策优先事项？不是因为我们不知道需要做什么，而是因为修建水坝、河岸和立交桥仍然是所谓“发展”的重点，正如在广袤的森林里扩大采矿特许权一样。这些活动为政客和企业主提供了比提升基本卫生和教育服务质量更有利可图的机会。印度政府的举措常常给人一种电影《土拨鼠之日》的感觉：事情似乎即将改变，但其实什么都没有改变。20世纪90年代初，德里郊外垃圾填埋场起火导致大量腐烂垃圾产生甲烷等有毒气体。事后，尽管制定了无数行动计划、投入了无数卢比来清理垃圾填埋场，但垃圾依然没有减少，火灾也不断发生。即使有防范诈骗和保护环境的保障措施存在，也全被置之不理。法律形同虚设。系统中个别的善没有转化为所有人的共同繁荣。

印度的政策制定者和知识分子仍没有正视这种自相矛盾的困境，即一边忽视切实提高福利的政策，一边保留媚俗的政策。正是由于缺乏这种正视，数不胜数的政策制定者提出了简单的政策解决方案，并希望这些方案能够推动印度经济向前发展。许多人痴迷于“劳动力市场改革”，几乎将其视作灵丹妙药。然而这种“改革”——一种将解雇工人变得更容易的委婉说法——不会实现创造更强大、就业机会更丰富的经济这一目标。相反，由于削弱劳工议价能力和压低工资，这些措施将使经济陷入低工资-低生产率的低水平平衡状态。在这种状态下，社会的不满情绪和愤怒只会越积越多。劳动力市场改革只有伴随着足够的社会保障机制和足以确保体面生活的最低工资标准才有可能奏效。正如诺贝尔奖得主罗伯特·索洛（Robert Solow）所坚持的那样，劳动力市场中必须引入公平和道德准则，而不是只追随自由市场意识形态进行无限制的竞争。印度需要货币贬值来替代压低劳动力工资的做法，而这正是富豪权贵们所不愿意看到的。

对印度来说，以某种形式确立的全民基本收入将有助于建立一个安全网。这一网络的建立不仅是为了那些最贫穷的人，也是为了数亿个面临经济下滑威胁的不稳定家庭。正如美国总统拜登引用他父亲的话所说，人们需要“一点喘息的空间”。在印度，全民基本收入将大大提高女性的经济自主权，帮助她们抚养更健康、受教育程度更高的孩子。但是，要实现合理的全民基本收入面临着严峻的政治挑战，即需要取消对富人和有影响力人士的补贴，并提高他们的税率。

许多评论人士试图绕过上述长期政策挑战，寄希望于现代技术能帮助印度跨越到更光明的未来。目前。数以亿计的印度人拥有智能手机。许多人善于利用应用程序来让生活变轻松，也有许多人善于传播虚假新闻和仇恨信息。聪明的企业家加上智能设备确实可以创建很多新公司：印度拥有一大批令人眼花缭乱的“独角兽”企业，这些公司通过提供基于互联网的服务，估值已达十亿美元。基于计算机的学习方式可以加速教育的传播，且有助于提高教育质量。印度公司在生产和安装太阳能电池方面也取得新进展。只要这些电池可以大范围铺开，印度人就可以以低成本广泛使用清洁电力，从而刺激产生新的就业机会。全球和印度的风险投资家随时准备着为下一代技术和企业家提供资金。

然而，技术并不能取代财政资源和社会行动。如果没有优秀的人类教师，计算机辅助教学的收益将微乎其微。事实上，研究发现如果数字化内容无法与有效的教学实践相结合，可能会使学习成果变差。正如最近的经验所证明的那样，用于监控管理营养计划进程的智能手机应用程序无法代替为儿童及其母亲提供营养食品的资金和组织。更危险的是，当原有规范被打破时，技术本身可能会被滥用或故意用于非法用途：企业与官员沆瀣一气，利用技术手段绕过实时监测技术并规避复杂的环境保护法；作弊团伙借助技术绕过闭路电视摄像头，并关闭考试中心的录音机；网络犯罪分子绕过双重身份验证安全措施，通过技术虚构400万名虚假受益人，进而窃取近4亿美元的“总理农民补贴计划”（PM-Kisan）资金；印度林业官员利用先进遥感软件，将城市中绿化较好的地区、草原和沙漠灌木丛统统归类为森林，进而声称森林覆盖率一直在增加，无视独立调查显示出完全相反的结论。

面对这些弊端，印度人常常呼吁取消民主，转而依靠威权主义者。印度历史上的两位威权主义者，第一位是女强人，第二位是男强人。他们表现出了同一个特点，即威权往往通常伴随着残忍和暴力。尽管推崇者认为威权主义者推动了印度经济和社会进步，但印度的经济中为弱者和弱势群体服务的那部分却遭受负面影响。整个国家的道德观念和社会结构都濒临崩溃。

诚然，印度的民主没有令其人民满足。但印度未来的希望只在于成为一个真正的民主国家。要让印度的民主制度发挥作用，必须扪心自问一个道德问题：我们想成为怎样的国家？

三、需要新的公民意识

我们必须走向一种新平衡：在这一平衡中，每个人都期望他人诚实，且大多数人都会诚实行事。这种“诚实平衡”将促进互信与合作，以推动大家共同完成创造公共产品和推动可持续发展的长期任务。

政治学家罗伯特·帕特南（Robert Putnam）的作品是印度走出自我强化的“自我平衡”的最佳指南。帕特南及其合作伙伴指出，构建公民社会（Civic Communities）是政府应该追求的前进方向。在公民社会中，公民通过加入体育俱乐部、合作社、互助会和文化协会来互相承诺。这种关系促进了平等、宽容和共同进步的规范生长。这些规范又构建了人们对他人知情权和严肃参与公共生活的承诺。公民社会中的政治领导人往往受过良好教育。他们提倡更平等的政治和经济关系，并往往寻求通过调解来解决冲突。公民社会中的公民也通常相信他们的领导人是诚实的，相信法治在社会中占据上风，相信其他人也将诚实行事。这些美德最终将引导人们追求公共利益，而不是纯粹的私人财富。

由于从自我社会走向集体社会是一个巨大的转变。帕特南及其合作伙伴认为，唯一正确的办法应是从小处着手。其指出，小规模的制度组织让人们有机会亲身实践互惠行为，而反复的互惠则可以建立复杂机构运作所需的信任。从小处着手还可以营造一种可靠信息沟通传递的文化，从而矫正不完整、不完善和故意歪曲信息的倾向。这种倾向使社会焦虑、不信任和冲突持续发生。

在印度，我们在热心公益的个人和非政府组织的不懈努力中看到了公民社会的可能。但这些活动从未具有实现共同繁荣的规模或力量。与孟加拉国政府将非政府民间组织视作发展伙伴不同，印度政府往往将这些组织视为对手，且随着时间推移，越来越限制其活动。

印度当下的任务是将重视公益的非政府工作与政府的权力和制度资源相结合。要培育具有活力的公民社会，最可行的方式应当是将治理权下放，即政府权力和财政资源从中央和邦政府下放至乡县政府。自独立以来，政治家和政策领导人一直推崇权力下放。但直到20世纪90年代初，才终于在西孟加拉邦和卡纳塔克邦取得了些许进展。1993年，为鼓励权力下放，拉奥总理领导的国大党政府推动议会通过了两项宪法修正案。然而即便如此，中央和邦首府仍然掌握着大部分政府权力和财政资源。

1996年曾出现一线希望。在印度共产党（马克思主义）发起的倡议下，在全印教育和医疗服务领域处于领先地位的喀拉拉邦开始尝试影响深远的政府权力和财政资源下放。结果正如帕特南所预料：2002年的一项调查显示，伴随着权力下放，喀拉拉邦公民参与公民组织积极性有所提高。调查受访者，尤其是女性受访者表示，她们开始更积极地呼吁地方政府官员改善邦内公共物品的提供情况。与积极呼吁相对应的是，受访者表示教育、医疗、儿童保育和住房保障的情况均得到切实改善。伦敦大学政治学教授詹姆斯·曼诺（James Manor）发现，这种积极的反馈频繁出现在世界各地的权力下放实验中。

评论家担心，村委会和乡县议会的流氓领导可能劫持下放资金用于个人生活或事业。这种行为不仅不能获得积极反馈，反而可能阻碍经济发展并继续扩大社会不平等。这种担忧被过分夸大了。在《印度支离破碎：从独立至今一直遭到背叛的人民》（India is Broken: A People Betrayed, Independence to Today）一书中，我们已经看到，几近失灵的攫取政治在印度中央和邦一级已经根深蒂固。与之相比，乡县政府更加贴近人民，更有可能实行问责制。喀拉拉邦和其他地区权力下放的经验证明了这一点。

喀拉拉邦前邦财政部长、权力下放实验主要推动者之一托马斯·伊萨克（Thomas Isaac）曾指出：“喀拉拉邦的权力下放实验让人们‘感受到了什么是可能的’”。他承认，这项实验“很脆弱”。这种脆弱性在成功的乡县政府与邦政府之间的角力中体现得淋漓尽致。最近的一次角力中，喀拉拉邦政府不顾乡县领导人的强烈反对，于2020年6月批准了阿提拉皮利水电站项目（Athirappilly hydroelectric project）。该项目将加速西高止山脉的森林砍伐和水土流失，从而加剧日益频繁的暴雨可能对喀拉拉邦造成的破坏。一场轰轰烈烈的基层运动（其本身就是地方自治文化的产物）迫使邦政府放弃了该项目。然而，尽管此次运动取得了胜利，前方却仍有着更多障碍。强硬的公共机构和个人对气候变化嗤之以鼻，坚持进行破坏环境的建设项目。

尽管存在挑战，但乡县自治是建立社会规范进而促进合作和加强政治问责最有希望的途径。这条道路可能是印度肃清政治腐败、建立人类发展、环境管理、应对气候变化三位一体价值观的最佳、甚至唯一的希望。未来的任务十分艰巨。即使按照最乐观的设想，乡县政府自治也仍然无法解决印度的就业问题。但是这不能阻止前进的步伐。乡县自治的成功可以激发全印公民意识的觉醒。否则，印度社会和政治的崩溃将不仅影响印度，也将使全人类为之忧心。

作者简介：阿绍卡·莫迪（Ashoka Mody），印度裔美国经济学家，普林斯顿大学教授。