美国政治制度系列之四

海阔天空

前言：本系列之一回顾了输者入主白宫的五次大选，系列之二介绍了选举人团制度的历史背景，分析它如何违背了美国的建国理念和宪法原则， 系列之三对辩护选举人团制度的常见说辞逐一辩伪。本文是系列之四，将进一步讨论选举人团制度的诸多弊端和改革方案。

选举人团制度的弊端

从系列之前三篇文章列举的历史事实和数据，各位读者可以看到选举人团制度的种种弊端，归纳如下：

1.       每个州的选民的选票价值严重不平等。一次选举如同一场比赛，比赛规则应该是透明公正的，赛跑比赛中所有参赛者应该在同一条起跑线开始跑同样的距离，铅球比赛每个选手用的铅球应该一样大小重量，足球比赛双方的大门应该同样大小，等等。选举人团制度违反最根本的公正原则。

2.       不良政客有机会通过不择手段而获得执政权力。小布什在2000年通过最高法院强令停止点票；川普在2020年制造选票舞弊的谎言，煽动暴力攻击国会，破坏国会认证选举结果的宪法程序。

3.       无耻法官有机会因为党派利益而罔顾司法公正，例如2000年最高法院的五个保守派大法官的自我矛盾的判决。

4.       总统大选本来应该是全国大选，但是绝大部分选民却沦为“看客”，选举结果总是由不到十个摇摆州决定。例如2020年大选，只有六个州的胜负相差低于3%：亚利桑那州，佐治亚州，密执根州，北卡州，宾夕法尼亚州，威斯康辛州。整个大选的结果也就是决定于这六个州。

这些弊端造成许多恶劣后果，包括：

1.       多数选民的选择被推翻的概率非常高，2000-2016之间的五次大选，大多数选民的选择被推翻高达40%。

2.       选战其实仅仅在不到十个州进行，绝大部分选民的声音根本没有机会表达，导致政治上两极分裂越来越严重。

3.       大部分州沦为“看客”，整体投票率一直很低。根据维基百科，从1980年到2020年，最低49%（1996），最高62%（2020）。根据外交委员会（CFR）2022年8月24日的研究报告，美国的投票率低于经济合作与发展组织（OECD）成员国的平均水平，该组织主要由高收入国家组成。 2020 年美国全国大选的投票率为 62%，比经合组织 65% 的平均投票率低三个百分点。 投票率最高的一些国家包括土耳其、瑞典和比利时，投票率达到 78% 或更高； 瑞士、卢森堡和智利位居最低，为 51% 或更低。

4.       投票率低就是公民参与度冷漠，这样选举产生的执政者的民意认同（Mandate）就不高。

5.       特别是当输了普选票的候选人靠选举人团制度的后门入主白宫，那么就完全缺乏民意认同的合法性（consent of the governed），沦为少数人对多数人的统治，违背了民主宪政原则。

6.       当执政者缺乏民意认同时，其执政的许多政策必然经常受到公众的反对，因此造成国内政治始终处于紧张状态。例如川普上台就职的第一天就在全美国（和全世界）各大城市爆发了大规模的游行示威。

一言蔽之，选举人团制度可以说是对美国民主宪政最大的威胁，犹如一颗定时炸弹，每四年就有可能引爆一次。

纵观今天全世界成熟的民主国家，美国是世界唯一的奇葩，唯有美国还在继续这个荒谬不公正的总统选举制度。英国著名智库《经济学人》的年度报告，美国的民主指数自从2016年以来就持续下降沦为有缺陷的民主国家。

而以上这些不容否定的历史事实，也的确让许多极权专制政权可以不无根据地对他们的国内民众说美国的民主是虚假的，从而作为否定民主，坚持专制的借口。

制宪者们从一开始就想改革选举人团制度

自 1800 年以来，国会先后提出 700 多项改革或取消该制度的提案。在1787年原本《宪法》通过之后，詹姆斯·麦迪逊和许多费城制宪会议的参与者就提出了对选举人团制度的修正案“选区规划”District Plan Amendment，即选举人票以众议院选区来分配，而不是以州来分配，就是为了降低输者当选的可能性。推动“选区规划” 的就是史称宪法之父的詹姆斯·麦迪逊 (James Madison) ，他在 1823 年写道，选区规划“大部分（如果不是全部）是在制定和通过宪法时就已经考虑的方案。”在1813至1824之间，参议院先后四次通过这个修正案，众议院在1820年也通过一个修正案。但是两院没有能够同时通过一个修正案。

以上这个历史事实说明包括麦迪逊在内的制宪者们在当时就清楚意识到选举人团制度的严重弊端，也做了多次努力。事实上，缅因州和内华达州已经在实行这个“选区规划”将选举人票按照每个众议院选区划分。

改革选举人团制度的功亏一篑

美国最接近废除选举人团制度的一次发生在第 91 届国会（1969-1971 年）期间。1969年9月18日，众议院以339比70的绝对优势通过了拜赫-塞勒宪法修正案Bayh–Celler Amendment,总统大选将由全民直选的结果决定，如果没有候选人获得超过40%的普选票，那么前两名的候选人进入复选决出胜负。这修正案与法国的两轮总统大选制度类似。

1969年9月30日，时任总统的尼克松（共和党）公开支持，推动参议院尽快通过这个修正案。同年10月8日的《纽约时报》报道，至少30个州的州议会将会批准这条宪法修正案，六个州倾向支持，六个州态度未明，八个州坚决反对。

1970年9月8日，参议院开始为这个修正案进行辩论，遭到来自南部保守派参议员的“费力把事托”（Filibuster），参议院两次投票54比36和54比34，虽然支持票是多数，但是都没有达到克服Filibuster的60票门槛，这个修正案于是功亏一篑。

全国普选州际契约

2000大选之后，支持全民直选的人士吸取历史教训，开始推动全国普选州际契约National Popular Vote Interstate Compact。加入该契约的州承诺最终将其选举人票投给全国普选票的获胜者。该州际契约将在加入该契约的州数量占所有选举人票的多数（至少 270 个）后才会生效。 该契约基于宪法第二条第一节第二款赋予各州立法机关决定如何选择选举人的权力。

截至 2020 年，华盛顿州，俄勒冈州，加州，夏威夷州，科罗拉多州，新墨西哥州，明尼苏达州，伊利诺州，佛蒙特州，马萨诸塞州，罗德岛，康涅狄格州，纽约州，新泽西州，马里兰州，德拉华州共16 个州和哥伦比亚特区加入了该契约，总共205 张选举人票，占该契约生效所需 270 张选举人票的 75%。 另外六个州（6+11+7+6+13+16=59）至少通过州议会两院中的一个。

根据皮尤研究中心 2023 年 9 月 25 日发布的最新民意调查显示：近三分之二的美国成年人（65%）表示应该改变总统的选举方式，以便全国普选的获胜者赢得总统职位。其中82%的民主党选民和47%的共和党选民支持全民普选。

全民直选的范例和积极意义

笔者曾经在北美、西欧和亚太地区外派工作生活十多年，也游历了将近四十个国家和地区。留意观察各国政治制度，社会文化，就选举制度而言，法国的总统选举制度可以说比较透明，公平和公正的。所有党派的候选人参加第一轮的初选，得票最高的两个候选人进入第二轮的复选。每个选民的选票价值都是平等的，每次获胜的执政者都必然获得超过半数的普选票，其执政的合法性是不容置疑的。而且，法国1965年以来的历届总统大选的投票律远远超过美国，在69%-87%之间。更重要的是，历任法国总统基本上属于中间偏左或中间偏右，不是极端分子。

归根到底，民主选举的游戏规则应该是公平和透明的。根据美国的建国理念和宪法原则，总统大选的游戏规则应该遵守这一基本原则：“一人一票，每票平等”，每个选民的选票价值必须是平等的。民主选举的游戏规则透明公平，一个国家的政治才能公正清明，社会才能和谐安定。

根据以上的历史事实和数据分析，如果实现全民直选，每张选票都是平等价值，那么将会鼓励推动以下的积极效果：

1.       总统候选人和政党就必须努力争取获得最多选民的支持，其政策纲领就必须尽可能吸引更多更广泛的民众支持。

2.       总统候选人和政党就必须到所有50个州和华盛顿特区进行竞选活动，倾听全国各地选民的心声，争取不同背景选民的支持。

3.       不再会有由少数几个战场州决定选举结果。

4.       美国政治的两极分裂就会大大降低。

5.       每个选民，无论在哪一个州，都知道自己的选票对最后选举结果都是有同等效果的，因此参与投票的积极性就会大大提高。

全民直选制度将更好地捍卫民主宪政，确保执政权力的和平过渡：

1.       从每张选票到最终结果的逻辑关系是简单、透明、公平和公正的。

2.       选举产生的执政者将活动大多数选民的认同，因此其合法性不容置疑。

3.       不良政客没有机会通过不择手段而篡夺执政权力。

4.       无耻法官就没有机会因为党派利益而推翻多数民意。

美国何时才能不再是《动物农庄》？

1896 年 5 月 18 日，美国最高法院就普莱西诉弗格森案Plessy v. Ferguson作出7 比 1裁决，确认了“隔离但平等”Separate but Equal的原则，支持路易斯安那州维持种族隔离公共交通系统。（这个裁决与1857年的Dred Scott v Sandford是公认的最高法院最臭名昭著的两个判决。）当时唯一的反对者是大法官约翰·马歇尔·哈兰 (John Marshall Harlan)。哈兰大法官的反对意见成为流芳百世的司法名言：“但从宪法来看，从法律角度来看，这个国家不存在优越的、占主导地位的、统治的公民阶级。 这里没有种姓。 我们的宪法没有基于肤色的歧视，既不认知更不容忍将公民划分等级。 在公民权利方面，所有公民在法律面前一律平等。”

奥威尔的《动物农庄》中有条的标语：“所有动物都是平等的，但有些动物更平等” (“All animals are equal, but some animals are more equal than others.”) 。自从1787年以来，美国一直就是《动物农庄》，一方面口口声声说每个人都是平等的，但是事实上某些州的居民要比其他州的居民“更加平等”。如此荒唐的不公正，何时才能被修正呢？

宪法第13修正案废除了奴隶制，第14修正案将投票权扩展到所有白人男性，第15修正案将投票权扩展到所有肤色种族，第19修正案将投票权扩展到所有女性。选举人团制度造成居住州为基础的歧视，何时才能被废除呢？

林肯总统的愿景何时才能实现？

综上所述，选举人团制度条款，以及五分之三条款和逃亡条款，是北方自由州和南方奴隶州之间的政治妥协，是当时（1787年）建立联邦所必需的。但是这些妥协导致了74年后的南北内战1861-1865)，造成62万至85万的死亡。试问，237年之后的今天，奴隶制已经被废除159年了，我们难道还应该允许根源于维护奴隶制的肮脏妥协继续困扰美国吗？

面对如此多次不公正和肮脏交易的历史，每一个美国人，应该扪心自问，

1.       对于基本的公正和公平，我们还有没有共同的常识认知？

2.       选举人团制度对选民因为居住州而进行制度性的歧视，我们还要容忍多久?

3.       作为唯一的发达民主国家，选举人团制度对多数选民投票权利的歧视贬值，我们还要容忍多久？

林肯总统的名言众所周知：“民有、民选、民享的政府，才不会从地球上灭亡”。但是，只要选举人团制度继续存在一天，《独立宣言》树立的建国理念就是空话假话，《宪法》确立的平等权利等诸多宪政原则就是一纸空文，“一人一票”的基本民主原则就是一句空话。直白而言，美国之间依然不是一个真正的人人生而平等的民主宪政国家。

只要选举人团制度这颗威胁美国民主宪政的定时炸弹不根本清除，林肯总统的愿景“民有、民选、民享的政府”就不能最终实现。

系列预告：至此，本系列讨论了美国的选举人团制度。接下来，本系列将讨论美国政治制度在众议院、参议院和最高法院的种种弊端。

2020/10/26初稿，2021/02/15二稿，2024/01/25三稿