鄭永年
香港中文大學（深圳）公共政策學院院長
前海國際事務研究院院長
【導讀】2025年10月10日，美國總統特朗普突然威脅將於11月1日對來自中國的進口商品額外加征100%的關稅，以此回應中國宣布的稀土出口管制政策。此消息一經發布，美國股市應聲而跌。美國市場的強烈動盪反映了各界對該政策不信任與恐慌的情緒。
在特朗普執政期間，美國頻頻揮舞關稅大棒。這正是特朗普的“美國優先”策略在國際經濟政策上的側寫。不僅如此，美國的關稅政策同時也是美國由於結構性矛盾爆發而做出的內在系統性變革的外在表現之一。關稅政策之下，是美國秩序的重構。其背後在各個層面所能引起的連鎖反應尤其為國際社會各界所關注。
本文指出，美國國內正經歷着史無前例的“特朗普之變”。正如蘇聯的“戈爾巴喬夫之變”導致了四個秩序的變化，美國之變也可能引起四個秩序的強烈反映，具體而言：一是國內秩序，二是與該大國關聯的那些國家的內部秩序，三是該大國和關聯國家之間的關係或者區域秩序，四是國際秩序。
在以往，美國的國內秩序被認為是“最理想”的。其憲政體制是人類最後的政體。這一秩序深刻影響了三個外在秩序，即世界上各國的民主秩序、美國所構建的區域秩序與國際秩序。從國內秩序來看，在特朗普的治理下，美國在政黨政治、三權分立制衡體系、中央地方關係和意識形態方面均發生了劇烈的改變。在軍事方面，特朗普開啟了一場“內部戰爭”。特朗普推動了美軍內部的重大改革，以使得軍隊為MAGA目標服務做好充分準備。具體來說，美國的軍事重點將“向內轉”。“國內防禦”與“西半球”成為了國防政策的關鍵。而在外交方面，特朗普的政策的優先次序是從周邊到後院。其中，美國在其“後院”拉美地區的政策並不盡人意。因此，特朗普試圖重新拉攏拉美國家乃至實施暴力政策來對抗所謂的“中國影響力”。
本文最後指出，美國與蘇聯所面臨的狀況有所不同。但無論如何，美國的內在變化都會深刻影響三個外在秩序。對於“民主陣營”的國家來說，民主退潮的勢頭猛烈發展。美國目前所奉行的專注國內、減少對外部國際區域秩序的投入政策，可能會使得這些區域陷入混亂。最後，在國際政策層面，美國的“退群”正在加速各個區域的“封建化”。這可能會推動多級格局的形成，但也有滑向全球衝突乃至戰爭的風險。
總而言之，美國此次改革的對象是上層建築。其不會改變美國的資本主義性質。“特朗普之變”究竟會將美國引往何處仍有待進一步觀察。
本文轉自“大灣區評論”，僅代表作者觀點，供諸君參考。
特朗普的美國“戈爾巴喬夫之變”
▍前言
我們這裡討論的是一個大國之變。一個大國之變所能釋放出來的能量並非任何一個較小國家之變所比擬的。近代之前的帝國，如羅馬帝國、奧斯曼帝國和奧匈帝國等，冷戰時代的蘇聯，都可以視為是當時的大國。這些大國的解體至少徹底改變了四個秩序，一是國內秩序，二是與該大國關聯的那些國家的內部秩序，三是該大國和關聯國家之間的關係或者區域秩序，四是國際秩序。
今天要討論的大國之變，即特朗普的美國之變。美國自建國以來踐行憲政體制。長期以來，人們一直把美國視為是憲政體制的典範，美國人自己對這個體制有着無限的信心，而其它國家則更是把美國視為是自由民主的燈塔，夢想自己的國家也可以擁有類似美國那樣的體制。1990年代初蘇聯解體之後，美式民主被普遍視為是“歷史的終結”，當時的人們普遍認為以美國憲政為代表的西方民主不僅是人類所能擁有的最好的政體，也是最後的政體。人們也普遍地相信，美國的憲政體制“牢不可破”，有能力糾正幾乎是所有的錯誤，消化任何權勢人物因為個人因素而對體制所構成的影響，應對任何時代變化所構成的挑戰。在外部，對美國的鄰居和其它親美國的國家來說，美國也是他們所能擁有的可以打交道的國家。美國被視為是擁有“正義感”，只要符合美國的價值觀，在他們求助於美國的時候，美國總能出手相助；美國的外交行為被視為是“透明的”和“可預測的”，他們可以通過各種渠道去影響美國對他們國家的外交政策；即使有些時候的美國政府不符合他們國家的利益，他們也可以耐心等待一下，等待一位新的總統去糾正過去的錯誤。
如此，美國不僅構建了被視為是“最理想”的國內秩序，深刻影響着其它三個外在的秩序，尤其是二戰以來。
第一個秩序即是世界上各國的民主秩序。儘管美國不是西方民主的創始國，但美國對世界各國的民主在諸多方面起到了積極的作用。對西方其它國家來說，美國民主無疑是它們最強大的支持力量；對其它國家嚮往民主的人們來說，美國無疑是他們學習的榜樣；而美國本身也竭力向其它國家推行美式民主，甚至把美式民主強加給他國之上。
第二個秩序即是美國所構建的區域秩序，尤其是盟友體系。美國把那些親美的力量用聯盟這一制度形式統合起來，構成了所謂的“自由國際秩序”。
第三個即是國際秩序。美國本身就是最強大的國家，在國際秩序建構中扮演了關鍵的角色，再加上美國的聯盟體系，促使美國更加有能力維持其所建立的國際秩序。其實，對美國來說，所謂的“自由國際秩序”就是整個國際秩序的核心。
▍“特朗普之變”：美國內部秩序的重構
但現在則很不一樣了。美國國內正經歷着“特朗普之變”。有人已經把“特朗普之變”比喻成為美國的“戈爾巴喬夫之變”。蘇聯的“戈爾巴喬夫之變”導致了四個秩序的變化：一是蘇聯的解體，即內部秩序的變化；二是東歐國家內部體制的變化；三是蘇聯為核心的華約體制的解體；四是國際層面地緣政治秩序的變化。而一些人，無論是西方還是東方，開始擔憂，美國內部的巨變是否也會直接導致其他三個秩序的巨變？
那麼，首要的問題是，美國所經歷着的“特朗普之變”到底是一種怎樣的變化呢？毫無疑問，美國內部的變化是全方位的和史無前例的。人們至少可以從如下幾個方面來討論。
（一）政黨政治的變化
政黨政治是美國政治制度的基礎，也是美國式民主的基石。建國以來，儘管美國的政黨制度也經歷了諸多變化，但始終沒有任何結構性的變化。但今天，美國的政黨制度已經被高度“特朗普化”。特朗普先是把共和黨改造成為“特朗普共和黨”。通過民粹主義的方法，特朗普把傳統的共和黨人排擠出共和黨。這種變化也影響着民主黨的政治方法。面臨共和黨的民粹主義壓力，民主黨也不得不訴諸於民主黨特色的民粹主義。儘管美國依然是共和民主兩黨，但這兩黨已經不存在任何共識，所具有的僅僅是衝突。無論從哪個角度來看，如果今天美國兩黨政治趨勢不能被扭轉，那麼黨爭必然是美國社會內部衝突的制度基礎。
（二）三權分立制衡體系的變化
美國憲政的核心是三權分立制衡，即立法、行政和司法。但特朗普似乎以其超人的能力破壞着這一體系。立法部門或者因為黨爭而處於癱瘓狀態，或者因為特朗普所施展的“技巧”而把特朗普的意志強加給立法部門。特朗普對司法的干預更令人擔憂。自其執政以來，司法部門成為了特朗普要整治的“深層國家”的核心部門，他總是毫不猶豫地使用各種政治和行政的方法使得司法部門就範。儘管司法部門（尤其是傾向於維持美國傳統價值觀的法官）不時地挑戰特朗普政府出台的一些內政外交政策，但特朗普總是能夠找到有效的方法來化解之。如果用傳統的觀念來看今天的美國，美國的三權分立制衡體系在很大程度上說已經面目全非了。
（三）中央地方關係的變化
就聯邦政府和州政府的關係而言，美國是雙主權國家，即聯邦政府和州政府官員都是由選民選出，並且聯邦政府對州政府的權限由憲法規定，並且是有限的。但是，特朗普正在快速改變這一局面。很顯然，特朗普傾向於“親”共和黨執政的州和“反”民主黨執政的州。他甚至不惜動用軍隊的力量對民主黨執政的州和城市進行政治干預。
（四）意識形態的變化
在意識形態層面，特朗普代表的是傳統並且是宗教味濃厚的共和黨價值觀。他竭力敵視和反對民主黨的多元主義（DEI，多元、平等和包容）價值觀、覺醒文化、LGBTQ文化等等。
應當強調的是，儘管特朗普在主導着這些變化，但這些變化並非僅僅是特朗普本人的意志所為，而是具有深刻的社會基礎的。正因為如此，所有這些變化並非烏托邦，而是正在發生的現實。人們可以把特朗普視為是變化的“中介”，也就是說，沒有特朗普也會有其他人來主導這些變化。因此，人們所不能確定的是這些變化會通過何種方式發生及其發生到何種程度。
▍軍事重點：“向內轉”
這涉及到特朗普的行動方式及其這些方法的有效性。特朗普的行動方式五花八門，涉足各個領域，並且是互為關聯。特朗普的行動方式毫無規則可循，往往給人莫大的驚訝，這也是美國和其它關聯國家所擔憂的。這樣的例子不勝枚舉，這裡可以舉近來發生的軍隊將領神秘“峰會”為例。這個例子不是特例，但全面傳達出有關“特朗普之變”及其方式的諸多重要信息。
9月5日，特朗普簽署了一項行政命令，將“國防部”改為“戰爭部”（Department of War），成為其上任以來簽署的第200項行政命令。9月30日，被美國防長緊急召回的全球近千名美軍高級別將領，在華盛頓特區周邊舉行了一場被美國媒體稱為“史無前例”的神秘“峰會”。防長赫格塞思在會上宣布，美軍必須做出重大改革。美媒稱此次會議“罕見且高度政治化”，而英國《經濟學人》雜誌則認為，美國政府此舉意在為一場“內部戰爭”鋪路。
赫格塞思在會上宣布，美軍必須做出重大改革，全面清除削弱“戰爭部”殺傷力的“多元化政策”（DEI）。赫格塞思所宣布的改革計劃主要包括：對現役美國軍人開展每年兩次測試考核；現役軍人在每個出勤日必須進行體能訓練；減少線上課程，增加實戰和射擊訓練；改革晉升制度，根據績效和能力提拔優秀人才；取消“零缺陷”文化，讓軍官在維持紀律和標準時不受投訴或政治壓力影響；剪短髮、刮鬍子，嚴格要求外表儀容等。
如果赫格塞思的行為是人們預期中的，並且也可以認為這些改革也合乎情理，那麼特朗普的出現不僅出乎意料，而且其言論令人驚訝。特朗普起初似乎對此次集會並不知情，他曾表示：“如果他們邀請我，我會去”。而就在會議召開的前兩天，特朗普決定出席這場美軍高級將領集會。
美國的媒體普遍認為，如果說赫格塞思主持這場會議是為了宣布改革新規，那麼對於特朗普來說，這場會議就好比一次“忠誠度測試”。英國《經濟學人》雜誌似乎看得更深一層次，認為，在特朗普看來，“忠誠”之所以在眼下尤其重要，是因為他即將要開啟一場“內部戰爭”。在集會的演講中，特朗普說，我們應該把一些危險城市，當作軍隊、國民警衛隊的訓練場······舊金山、芝加哥、紐約、洛杉磯這些地方非常不安全，我們將一個一個清理整頓。這對今天在場的一些人將是重要任務。這也是一場戰爭、一場來自內部的戰爭”。
美國新聞網站AXIOS直言，特朗普向將軍們傳遞出的信息簡單明了：要麼做好準備在一支MAGA（“讓美國再次偉大”）化的軍隊中迎接一場內部戰爭，要麼起身走人。
《華爾街日報》認為，這場神秘“峰會”是“美軍的轉折點”。《華盛頓郵報》則報道，在這場神秘軍事會議召開的前一天，五角大樓已將《國家防務戰略》（NDS）和《全球部署審查》（GPR）草案分發至華盛頓美軍總部以及全球各地的聯合司令部。分析普遍認為，草案的分發標誌着特朗普政府將國防政策的重點轉向國內防禦和西半球。
這裡的關鍵詞是“國內防禦”與“西半球”。
就“國內防禦”而言，根據MAGA目標治理內政一直是特朗普的頭等要務。這次神秘峰會召開幾天之後，10月4日，伊利諾伊州民主黨籍州長普里茨克在社交媒體上發文說，“今早，特朗普政府的‘戰爭部’向我發出最後通牒：召集你們的部隊，否則我們就來做。”美國白宮發言人阿比蓋爾·傑克遜（Abigail Jackson）當天證實，特朗普決定向伊利諾伊州芝加哥市部署國民警衛隊。不過，芝加哥不是第一個，也絕對不是最後一個。芝加哥是繼華盛頓、洛杉磯、曼菲斯、波特蘭後，又一個被鎖定部署部隊的民主黨執政城市 。
隨着特朗普將軍事重點“向內轉”，多個美國城市正在推行“華盛頓特區模式”，就是說，聯邦執法部門與地方警察局聯合行動常態化，國民警衛隊聽命於總統調遣，以打擊犯罪為名，實現軍權“聯邦化”。
10月6日，特朗普甚至揚言，要動用“暴亂法”（Insurrection Act）在民主黨主導的美國城市部署更多的軍隊。歷史上，美國總統根據“暴亂法”可以在美國境內部署軍隊、並在特定情況下將各州的國民兵（National Guard）聯邦化，例如鎮壓內亂、叛亂、以及反對美國聯邦政府的武裝叛亂。理論上，總統只能在超出民政當局處理能力的危機下動用暴亂法，但這項法令並未充分定義總統可以在何時、何地部署軍隊。總統可根據暴亂法，在不同情況下進行軍隊部署。美國歷史上暴亂法被援引了數十次，但自1960年代民權運動以來，暴亂法就鮮少被引用。暴亂法最近一次被援引是在1992年，時任加州州長向老布什總統（George H.W. Bush）請求軍事援助，以回應因為4名洛杉磯警員毆打非裔駕駛金恩（Rodney King）被判無罪後引發的致命暴動。而自從約翰遜總統（Lyndon Johnson）以來，就不曾有美國總統無視州意願單方面援引暴亂法。約翰遜在1965年未經州長同意動用國民兵，以保護阿拉巴馬州的民權示威者。
從名義上說，特朗普在這些城市的作為是針對犯罪和非法移民的。這是MAGA運動目標的一部分。正如白宮女發言人傑克遜透過聲明指出的，“特朗普總統不會對困擾美國城市的無法無天視而不見”。除了在這些城市大規模掃蕩犯罪與非法移民外，美最高法院也出面挺特朗普，撤消了30萬委內瑞拉移民的臨時保護，支持特朗普推動大規模驅逐移民出境政策的核心目標。
也不難發現，特朗普的移民政策是以種族政策為核心的。特朗普一方面擬設難民上限7500人，為歷史新低，另一方面則把具有歐洲血統的南非白人（Afrikaner）為優先收容對象。
▍外交重點：從“周邊”到“後院”
特朗普的“轉向西半球”政策則以更深刻的方式影響着更多的國家。今天，特朗普的政策的優先次序是：國內-周邊-後院。
美國的周邊比較簡單，只有兩個國家，即墨西哥和加拿大。這兩個國家是傳統北美自由貿易區國家，在經濟上高度依賴美國，美國有很多政策工具可以影響這兩個國家。特朗普針對這兩個國家的周邊外交的政策目標似乎也很清楚，一是獲得更多的經濟利益，二是阻止非法移民和毒品的進入，三是更有效地控制和影響他們的政策。
拉美區域被美國視為是自己的後院。但對這個後院，美國的政策很難說是成功的。儘管門羅主義之後，這個區域是美國的勢力範圍，在經濟和政治結構上也高度依賴美國，形成了拉美學者所說的依附型發展模式，但拉美發展到今年依然是一個問題最多的區域，一些國家長期陷入中等收入陷阱，另一些國家依然處於低度發展狀態，並且各國都呈現為一個高度分化和分裂的社會，極左極右輪流執政，親美和反美勢力高度對立。拉美社會的社會治理能力低下，往往被美國視為是犯罪和毒品的來源國。
特朗普似乎要改變這種現象。特朗普已經宣布“墨西哥灣”改名為“美國灣”，重新確立對巴拿馬運河區的控制權，重新拉攏拉美國家來對抗所謂的“中國影響力”。如果拉攏不成，那麼美國就會實行赤裸裸的暴力政策。美國與委內瑞拉的關係便是典型。實際上，最近一段時間以來，美國與委內瑞拉處於戰爭的邊緣狀態。美國《新聞周刊》（Newsweek）列舉了種種跡象，認為美國與委內瑞拉爆發戰爭的可能性正在升高。如果兩國之間有一天爆發了戰爭，那麼沒有人會感到驚訝的。
▍今天美國問題的本質剛好和蘇聯問題相反
蘇聯的“戈爾巴喬夫之變”導致了蘇聯的解體和蘇聯—東歐集團的解體，促成世界進入後冷戰時代。那麼，今天美國的“特朗普之變”是否會演變成“戈爾巴喬夫之變”呢？就內部來說，“特朗普之變”早就引出了美國內部就“美國是否會發生革命”的討論。這一討論不是杞人憂天，而是有十足的理由的。在後冷戰時代，美國已經積累起諸多結構性矛盾，這些矛盾要不通過激進的改革才能得到解決，要不通過更為激進的革命才能得到解決。特朗普把自己所做的稱為“特朗普革命”。這場革命是以可控方式的進行下去，還是會演變成真正的革命，或者是半途而廢？儘管這還需要觀察，但這場革命，無論是可控的還是失控的，必須是深刻的，否則解決不了美國所面臨的結構性問題。
但是，必須強調指出的是，不管美國內部的變化是怎樣的，美國的“國內-周邊-後院”政策次序的確立所影響的絕對不僅僅是這些內部變化，而是會深刻影響到前面提到的三個外在秩序。
（一）“民主陣營”國家的內部秩序
正如前面所分析的，二戰以後，美國在推行和擴展美式民主過程中扮演了主要角色。無論是美國內部的民主問題，還是美國減少對其它國家民主政治的投入，都會深刻影響這些國家民主的發展進程，甚至是生死存亡問題。儘管如哈佛大學教授亨廷頓（Samuel P. Huntington）在其《第三波：二十世紀後期的民主化浪潮》（The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century )中所指出的，歷史上民主有進有退，但今天民主的“退潮”勢頭之強是歷史上不曾發生過的。無論對哪個區域或者哪個國家，特朗普對美式民主的輸出已經不感興趣。特朗普已經取消了專門從事輸出民主的部門，即國際發展署。
實際上，正如美國人自己所意識到的，特朗普對美國民主本身也不感興趣。在發達的西方，無論是歐洲還是日本，全球右派的崛起已經成為一個事實，正在對傳統民主政體產生巨大的影響，無論是福利和移民政策還是外交和國防政策。在發展中國家，對一些國家來說，正面的消息是美國不再會像從前那樣進行顏色革命和輸出美式民主；對另一些國家來說，負面的消息便是民主的倒退，尤其是那些民主本來就很脆弱的國家。
（二）美國退出一些區域之後，這些區域的國際秩序的變化
自從美國進入世界體系之後，一直以各種形式在世界範圍內擴張。和其它大國相比，美國的利益已經深度嵌入各個區域秩序，成為這些區域秩序的內在一部分。自其執政以來，特朗普政府一直致力於想退出這些區域，至少減少對這些區域秩序的投入。迄今為止，退出這一政策往往會導致兩個主要後果。第一，美國很難退出。一旦退出，美國在這些區域的利益就會受到很大的影響。第二，美國一旦強行退出，那麼這些區域會陷入混亂狀態。歐洲、中東的局勢就是這樣。同樣，如果美國從東盟退出，東盟也幾乎會產生類似的後果。
不過，應當意識到，特朗普的退出政策不是其本人的判斷失誤，而是因為此前美國的過度擴張，早已經使得美國支撐這些區域秩序方面力不從心了。人們可以認為，即使特朗普不做，其它總統遲早也會這麼做。這就表明，各個區域秩序混亂的出現是早晚的事情。美國連像歐洲那樣的盟友都可以拋棄，更不用說是其它國家了。“被拋棄”也是此前那些和美國關繫緊密的國家今天所最擔憂的；相應地，“不被拋棄”也是這些國家對美外交政策的重中之重。
（三）國際層面地緣政治秩序的變化
在國際層面，“退群”不僅是特朗普的政策，更會是副總統萬斯這一代“80後”美國領導層的政策。特朗普的“退群”政策（巴黎氣候協議、聯合國體系、世界衛生組織、世界貿易組織等等）的後果已經顯現，無需作更多的論述。這裡想強調的是，從地緣政治角度來看，美國的“退群”正在加速各個區域的“封建化”。今天在世界範圍內，各個區域已經呈現出“群雄崛起、群雄逐鹿”的局面，儘管從長遠來看，有可能形成人們所期望的多極體系（詳見《一個世界，幾個體系？》一文），但國際秩序的封建化性質很容易導向區域甚至是全球層面的衝突，甚至戰爭。
不管怎麼說，“特朗普之變”是深刻的。問題在於，“特朗普之變”是否會演變成美國的“戈爾巴喬夫之變”？儘管美國和往日的蘇聯在一些方面的確也有雷同之處，尤其是國際層面的過度擴張，但更需要看到兩者之間的不同，否則人們就會犯錯誤的戰略判斷。
今天，美國依然是世界上最大的經濟體，擁有世界上最強大的軍事力量，同時美國的經濟和技術依然處於快速發展過程之中。這種情況把今天的美國和往日的蘇聯區分開來。“戈爾巴喬夫之變”是為了解決當時蘇聯所面臨的發展停滯局面，從而觸動蘇聯的變化，其初心是蘇聯的復興。但戈爾巴喬夫的激進變革方式最終導致了蘇聯的解體。儘管特朗普是MAGA運動的產物，也就是要促成“美國的再次偉大”，但美國並沒有當時蘇聯所面臨的經濟和技術停滯不前的局面。用馬克思主義的理論來分析，蘇聯問題的核心是其上層建築和生產關係有效地阻礙了經濟基礎和技術的發展，所以戈爾巴喬夫要改革的便是上層建築和生產關係。今天美國問題的本質剛好和蘇聯問題相反，即美國問題的核心是其上層建築和生產關係跟不上經濟基礎和生產力的發展。
那麼，特朗普要改革的對象是經濟基礎還是上層建築？正如前面所討論的，特朗普針對的對象是上層建築，而非經濟基礎。經驗地看，在經濟基礎面，特朗普所做的是要強化傳統資本主義式的發展。實際上，無論是特朗普本身所代表的利益，還是美國資本主義體系要求特朗普所代表的利益，無論怎樣的“特朗普之變”都不會改變美國的資本主義性質。因此，特朗普需要改革和所能改革的也是上層建築和生產關係。那麼，就此而言，特朗普所從事的這場革命是否會促成美國傳統憲政體制的巨大變革？儘管一些美國人已經稱特朗普為“法西斯主義”，但這種“法西斯主義”是手段還是目標呢？這裡沒有答案。
正如蘇聯的戈爾巴喬夫，“特朗普之變”的初心是讓美國再次偉大，但其所使用的手段會把這場革命導向何處呢？這需要人們的密切觀察。
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