中国仍有较大举债空间！专家热议适合国情的“警戒线”

　　随着化解隐性债务风险方案落地，中国首次将14.3万亿元地方政府隐性债务公之于众，并通过12万亿元化债新政，使得此前地方政府隐性债务、法定债务“双轨”管理转向全部债务规范透明管理。

　　由此，中国第一次公布了包含隐性债务在内的政府全口径债务数据，截至2023年底全国政府负债率为67.5%。这一指标明显低于主要经济体，中国仍有较大举债空间。

　　多位财税专家对第一财经分析，目前中国债务风险安全可控，且有较大举债空间，未来一段时间财政逆周期调节力度也有望进一步加大，推动经济回稳向好。随着隐性债务透明化和适度加大举债力度，有必要建立一套适合国情、更为科学合理的债务风险评价指标，强化债务管理的同时，也释放合理的举债空间。

　　放弃不科学的债务警戒线

　　财政部近日公布数据显示，截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额14.3万亿元。考虑法定政府债务（即国债30万亿元、地方政府法定债务40.7万亿元）和隐性债务后，中国政府全口径债务总额为85万亿元，全国政府负债率（债务余额/GDP）为67.5%。

　　政府负债率是一个常见的衡量债务风险指标，中国首次将14.3万亿元隐性债务纳入，使得政府负债率首次突破60%的所谓“警戒线”，那么目前67.5%的政府负债率水平究竟高不高？答案是并不高。

　　财政部部长蓝佛安在近日全国人大常委会发布会上解释，从国际比较看，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%；G7国家平均政府负债率123.4%。

　　不难发现，上述国家均突破了所谓的60%负债率警戒线，包括一向以财政稳健著称的德国。

　　长期关注地方债的对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，60%的负债率警戒线来自于1991年的欧盟条约（又称马斯特里赫特条约）。这是为了防止欧盟成员国财政状况恶化，成员国之间协商的一个内部标准，该指标设计更多地是参考主权国家对外负债情况。但事实上后来很多欧盟成员国突破这一所谓60%负债率警戒线。

　　“不同于欧盟，中国政府负债主要是内债，因此无论从理论还是实践来看，都没必要固守60%的所谓负债率警戒线。而应该根据中国实际经济发展状况及需要、偿债能力等，来设定一个符合国情的债务风险评价指标。”毛捷说。

　　蓝佛安认为，从举债用途看，我国地方政府债务形成了大量有效资产。我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，既为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。因此总的看，中国政府还有较大举债空间。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，世界进入百年未有之大变局，这也意味着内部外部风险挑战和不确定性明显上升。而发源于上世纪90年代欧盟内部的所谓60%负债率警戒线、3%赤字率警戒线，就需要因时因势变化。如果固守这一并不科学合理的所谓警戒线，会导致财政支持经济社会发展的政策力度不足、不及时，反而可能导致更大风险，进一步推高负债率。事实上欧盟已经不受上述警戒线约束，而日本负债率（约250%）远超60%所谓警戒线也没有发生债务问题。因此中国有必要对过去相关理论体系和认知进行调整。

　　随着12万亿元化债政策推出，以及财政支持房地产稳定、补充国有大型商业银行资本等增量政策加快推出，四季度财政加大逆周期调节力度，以助推今年经济完成5%左右增长目标。

　　蓝佛安表示，明年将结合明年经济社会发展目标，实施更加给力的财政政策，比如积极利用可提升的赤字空间，扩大专项债券发行规模等。

　　“中国是公有制国家，政府有更多的资产、资源，而目前的中国利率水平比较低，且政府举债基本都是内债，这都意味着中国有更大的举债空间。”罗志恒说。

上表为近年地方政府负债率、债务率，来自《财政监督》地方政府债务风险：评价、预警及防控一文，下同

　　研究多元科学新指标体系

　　由此，为推动经济回稳向好，在中国仍有较大举债空间的情况下，未来政府举债规模适度增加，中国政府负债率可能进一步提高。那么，新形势下该如何构建一套适合中国国情的债务风险评价指标，变得尤为重要。

　　罗志恒认为，衡量债务风险需要一套多元、包容的指标体系。显然政府负债率（债务余额/GDP）和债务率（债务余额/综合财力）依然是重要指标，但政府债务付息率（债务利息支出/财政支出）也是一个非常重要的指标，如果付息率指标偏低，那么负债率指标可以阶段性高一些。

　　“政府债务付息率不仅取决于债务规模，还跟金融货币政策环境有关。如果货币政策与财政政策协同，利率较低，那么债务利息相对较低，政府能够足额偿还，就没有多大债务风险。”罗志恒说。

　　罗志恒表示，衡量债务风险，除了要看负债，也要看其对应的资产，因此资产负债率也是衡量债务风险的重要指标，它比政府负债率、债务率更为精准。因为后面两个指标对应的GDP和政府综合财力是每年不断变化的，而债务余额并非在一年全部偿还，而是在到期年限中逐步偿还，且可以借新还旧。只要债务到期年限足够长，付息率足够低，政府偿债就没有多大问题。

　　近日公开的《国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告》显示，截至2023年底，仅全国行政事业性国有资产总额64.2万亿元、负债总额12.8万亿元、净资产51.4万亿元。这还不包括庞大的企业国有资产和金融国有资产。

　　此前在地方政府债务风险衡量方面，（显性）债务风险指标多采用地方政府债务率（债务余额/地方综合财力），警戒线多采用是100%~120%。

　　毛捷表示，如何确定一个合理的地方债务率指标还需研究，设计更为精细。因为此前统计地方债务率时，没有将隐性债务纳入其中。另外，目前地方偿债八成以上是通过借新还旧，并没有用过多自有财力去直接偿债。地方自有财力中相当大部分拿去用于“三保”（保基本民生、保工资、保运转），并不能全部拿来偿债。而近些年随着土地出让收入大幅下滑，地方综合财力明显下滑，被动推高了政府债务率，一定程度上高估了债务风险。

　　“随着大规模地方政府隐性债务置换为显性债务，有必要研究一套评估地方债务风险的指标体系，强化地方债务管理，控制一些地方违规举债冲动，防范道德风险。”毛捷说。

　　中央财经大学教授温来成告诉第一财经，60%政府负债的警戒线只是欧盟国家的一个参考指标，其他国家应该根据自己国情确定一套科学合理的指标。此前财政系统内部有衡量地方债务率的一个红线指标，大概是300%左右。

　　此前有省份发文明确，对于政府债务率超过警戒线（300%）或者出现债务风险事件的地区，要合理控制政府投资强度，严格防范政府债务风险，除国家和该省份明确要求建设的项目以及应急抢险救灾项目外，下一年度不得新开工政府投资项目，确有必要开工建设的项目要报上一级政府同意。

　　东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经，从强化政府债务管理、特别是地方政府债务管理的角度出发，在本轮化债之后，可能还需要继续设定或重置政府债务警戒线。建议未来新的政府负债率警戒线在100%至120%之间。

　　他解释，一方面，根据IMF数据，到2024年底全球公共债务将达到100万亿美元，与全球GDP之比为93%；另一方面，2023年末代表全球主要经济体的G20国家平均政府负债率118.2%。考虑到中国是G20成员，人均GDP与全球平均水平接近，因此判断未来我国政府负债率警戒线将在100%至120%之间。考虑到中国政府债务绝大部分是内债，经济社会发展处于稳定较快水平，这一政府负债率警戒线能够保障政府债务的可持续性。

　　王青表示，本次化债之后，地方政府债务率仍将是控制地方政府债务风险的一个关键指标。基于化债带来的地方政府显性债务大幅增加，以及考虑未来一段时间地方政府综合财力走势，预计新的地方政府债务率警戒线可能上调至190%~200%左右，较现有的120%的水平有较大幅度提高，也会高于IMF给出的90%~150%的参考区间。

上图为近年地方政府还本付息情况

　　“鉴于我国地方政府债务形成了大量有效资产，包括交通、水利、能源等项目，而这些资产正在产生持续性收益，因此不宜将我国地方政府债务率水平与IMF设定的参考区间直接简单比较。”王青说。

　　他表示，尽管接下来政府负债率和地方政府债务率警戒线都会上调，但这主要是由地方政府隐性债务“由隐变显”驱动，并非政府实际债务规模增大所致，因此不代表我国财政或政府债务可持续性发生变化。

　　王青称，考虑到我国经济仍有巨大发展潜力，结合当前形势，未来一段时间有效控制政府债务风险，关键还是保持经济处于5.0%左右的中高速增长水平。这意味着与控制政府债务规模相比，经济发展对防范政府债务风险的意义更为重要。

　　中国城投五十人论坛秘书长胡恒松告诉第一财经，控制政府债务率肯定是必要的，须防止债务率过高，陷入债务发展陷阱。但是因为未来经济环境的发展是复杂多变的，而且我国政府债务率总体不高，因此暂时没有必要设立警戒线。但是需要根据最新修订的《监督法》，国务院和县级以上地方各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会报告政府债务管理情况，确保政府债务公开化、透明化，这将有效遏制政府过度举债冲动，防止政府债务规模无序扩张。