前哨站｜白宫新主人决定军费走向 以色列和乌克兰谁将被抛弃？

军情前哨站

2024年03月14日 13:10:33 来自北京

核心提要：

1. 日前，美国智库奥维咨询发布一篇报告称，美国防预算未来走势受四个变量影响：总统大选、议会控制权、是否出现财政限制和补充预算额度。其中谁将成为白宫新一代“主人”是决定美国军费走向的重要变量。

2. 对比特朗普和拜登任期内对国防预算制定的政策和态度，报告预判特朗普执政后，较之拜登连任，军费继续扩张的概率更大。报告预测未来美国国防预算增至9000亿美元很可能实现。

3. 该报告称，如果特朗普上台，补充预算将主要用于中东和亚太地区，不包括乌克兰。该预测可能涉及特朗普与泽连斯基之间的恩怨，也可能基于美国的战略需要，且这种态度目前深得美国民心，有利于大选。

文｜凤凰网军事特约作者 陈诚

近日，美国拜登政府向国会提交了2025财年国防预算请求，8952亿美元军费创下新纪录，如果年底白宫易主，这个咋舌的数字是否会变得更为夸张？

美国军费扩张的三种走势

美国智库奥维咨询上周发布一篇报告，作者道格·贝伦森认为，2030年前，美国军费走势受四个变量影响：前两项分别是总统大选和议会控制权。

美国防务新闻网上周刊载的一篇报告称，未来美国国防部预算走势存在三种走势。

核心流程上，美国政府首先向国会提交预算请求，参众两院分别审批通过后，最终由总统签字生成该年度《国防授权法案》，正式敲定预算金额。

报告另外提及的两个变量：“是否出现财政限制”和“补充预算额度”其实是总统、议会和两党间的博弈结果。

上述变量交互影响，报告预计现实情况存在三种走势，对于不熟悉美国预算流程的读者来说，理解上可能有一定难度。

1图为道格·贝伦森对美国国防预算预测的三种走势分析

第一种，乐观版本。预计至2029财年，美国军费复合年化增长率为2.4%。

该走势假设特朗普赢得大选，今年年底的参议院部分席位改选民主党失利，共和党控制美国三大核心部门（白宫、参众两院）。

这种情况下，美国防预算不会面临党派斗争掣肘。在补充预算方面，共和党存在自由裁量空间，预计会给以色列和亚太地区提供补充资金，但不包括乌克兰。

3月11日，匈牙利总理欧尔班前往佛罗里达会见特朗普。欧尔班随后向媒体披露，特朗普明确表示，上台后一分钱都不会给乌克兰。

这里需要注意，报告讨论的“美国防部预算（DoD Budget）”由两部分构成：一是国防预算中，划拨国防部的资金通常占比九成以上；二是白宫视形势需要，向国会提交的补充预算，美国国会去年通过的《财政责任法案》约束了前者的上限，而后者不受约束。

该走势同时假设，民主党赢得2026年中期选举，重夺众议院控制权，这样特朗普下届任期的后两年，将面临民主党来自众议院的制衡，军费增长将面临重压。

第二种，温和版本。预计至2029财年，美国军费复合年化增长率为1.1%。

这个走势的理解难度相对更大，我们需要先行了解美国政府的预算现状。

首先，由于两党互不相让，2024财年的美国政府预算在整体上还没有获批（包括国防预算在内，另有农业农村、能源水利等，合计12项分预算）。为了避免停摆，政府目前以“延续性预算（Continuing Resolution，简称CR）”维持运营，这是一种临时预算。

当前美国政府的“延续性预算”在3月1日生效，因两党相持不下，2024财年内已出现四次“延续性预算”。

其次，去年6月出台的《财政责任法案》为2024和2025财年的美国军费设定了上限，其中国防部的支出上限约为8420亿美元，但这个数字国防部并不一定可以拿到，存在两种例外：

一是按照法案要求，在联邦整体预算未能通过。政府在“延续性预算（CR）”运营期间，国防部预算的支出上限为8170亿美金。

二是如果联邦整体预算在4月30日还没有获批，两党仍然相持不下，将触发自动减支条款，国防部只能拿到8080亿。第二种走势的基本假设是：2024财年联邦整体预算顺利获批，没有触发减支条款。

2023年6月3日，拜登同意签署《财政责任法案》，美国会预算办公室估计，美国政府赤字预计将在此后十年内削减1.5万亿美元。

2025财年预算按照《财政责任法案》约定的限额执行；拜登成功连任，寻求放缓军费增速；美国军费规模虽大，但并不“够花”，在额度受限的情况下，朝野之间能够达成妥协，持续通过补充预算的形式，缓解军费紧张，但是补充预算的额度会逐渐下降。

第三种，悲观版本。这是一个朝野分裂，离心离德的走向。预计至2029财年，美军费复合年化增长率为0.5%。

其基本假设为，把控众议院的共和党，4月底前坚持不予通过联邦整体预算，触发2024财年的自动减支条款。

2023年《财政责任法案》明确规定了2024财年和2025财年国防经费的支出上限。

国会批准的2024财年补充预算额度很少，并在此后年度不再批准补充预算。

两党各自把控白宫和参众两院，且互不妥协，导致“延续性预算（CR）”和政府停摆的情况持续出现，军费增长受限。

这篇报告还有一点需要注意，作者表达的其实是未来美国军费“涨不到哪里去”。即便按照乐观走势，未来年化2.4%的复合增长率，与2017至2023财年5%的复合增长率相比，也出现了大幅下降。

而且考虑到美国近年接近3%的通胀，美元价值缩水，乐观走势实质上也只是军费持平，而温和和悲观走势，称其为“变相裁军”也不为过。

美国军费最多只是“温和增长”？

这篇报告的三种预测大体上是合理的，但问题在于乐观走势不够“乐观”，且这种可能性并不低。

合理之处在于：

首先，作者的预测基本反映了各方的现实态度。共和党此前表示，未来几年，军费的名义增长需要贴合美国通胀，而乐观走势2.4%的增长率非常接近美国近年约3%的通胀水平。

图为特朗普提出的2018年美军扩军计划

其次，与拜登相比，特朗普的确更有扩军热情。2017年5月，特朗普上台后提出的第一份国防部预算请求，摘要部分的标题叫做“重建美国武装力量”。

这是一个雄心勃勃的口号，也是对前朝军力建设的全盘否定，在历年国防部预算请求文件中极为罕见。特朗普下台后，国防建设也成为其重点标榜的主要政绩。

反观拜登，从新提出的联邦政府2025财年整体预算上看，施政重点在于民生，对扩军兴趣不高。拜登对扩军相对缺乏热情，从美国两党去年围绕《财政责任法案》的博弈中也能得到验证。

该法案最终将联邦政府预算，划分为国防和非国防两大类，共和党主张其他开支可以减，但是军费不能减；拜登领衔的民主党则要求如果政府被迫进入“延续性预算（CR）”状态，军费可以减，但是其他开支不但不减，还要增加。

但是报告当中，作者分别忽略了美国两党未来几年的某些可能性，而这些可能性，能够让乐观版本的军费增长变得更加“乐观”。

图为特朗普上台后的首份国防部预算请求文件，国防部和国土安全部的预算各增10%和6.8%，其中国防部的经费将大增540亿美元。

民主党方面，2026年的中期选举很可能赢不了。作者假设，民主党两年后重新夺回众议院控制权，但是一个当前不得民心的政党，两年内脱胎换骨难度很高，想赢得中期选举，很可能需要共和党主动犯下大错。

如果民主党赢不了中期选举，特朗普执政的后两年没有民主党在议会掣肘，美国军费无疑会出现更大的增长空间。

至于共和党方面，所谓“贴合通胀水平的军费增长”也许并不可信，原因有以下两点：

首先，共和党内部清楚，限制政府支出的依据并不充分。

共和党主张限制联邦政府开支的根本依据是美国政府债务规模过大，直接手段是对提高政府债务上限，即对提高“债务天花板”设卡，阻挠拜登政府举债。

2022年，40位共和党众议员曾联名致信拜登，指责其2023财年国防预算金额增幅没有达到通胀水平。

然而问题在于，本币债务并不存在“天花板”，因为本币价值可以通过货币放水加以稀释，使得实质债务贬值，世界各国均不存在本币债务天花板一说。

从数字上看，美国未来的利息支出也许会非常夸张，但是届时的实际价值有多少，其实很难确定。

而且从历史上看，“债务天花板”可能只是两党权斗的工具，无论哪个政党执政，这个天花板均呈现持续上升的态势。

美国“债务天花板”持续上升，横轴红色部分为共和党政权时期，蓝色为民主党政权时期。

其次，去年的《财政责任法案》只对2024和2025财年预算进行了限制，对于两年之后的军费金额并无明确要求。届时，特朗普有掌控国会两院的共和党盟友配合，军费到底多少还有很大的裁量空间。

从结论上来说，作者预判特朗普执政后，较之拜登连任，美国军费相对涨幅更大，随之而来的另一个问题是，下一个特朗普时代与拜登时期相比，军力建设的重点会出现变化吗？

特朗普上台，军费会如何使用？

从特朗普的上一个任期表现来看，特朗普与拜登的军力构建思路是存在差异的，特朗普热衷于全面扩军，拜登时期则呈现了更多的结构性调整，各分项预算有增有减。

比如人员编制方面，特朗普时期的最后一份国防部预算请求与第一份相比，现役人员编制增加了约4万人，而拜登时期更喜欢裁人，最新的2025财年国防部预算请求中，人员规模较特朗普执政的最后一年下降了约8万人。

特朗普时期的最后一份国防部预算请求中，美军现役员额在2021财年计划达到135.1万人，较奥巴马时期的2017财年预算增加4.3万人。

军种方面，陆军在拜登时期明显更不讨喜，空军则成为建设重点。

与特朗普时期的最后一年相比，拜登政府新近提出的预算请求中，陆军预算增幅仅为23.4%，远低于海军32.1%，空军41.9%的增长水平。

拜登政府2025财年国防预算中，各军种分项预算。

人员裁撤方面，陆军也是首当其冲，较之2021财年预算，8.5%的编制裁撤比例，雄踞各军种之首。

而特朗普时期，军种预算分配相对更为平均，对比2017财年预算请求，特朗普执政末年，各军种预算涨幅在22%至27%之间。

特朗普时期2021财年预算请求的军种分项预算

在核武器领域，特朗普与拜登也存在差异，拜登废止了特朗普时期的海基核巡航导弹开发计划。据美媒披露，拜登有意降低核武器在美国防战略中的地位，而特朗普则确实考虑过使用核武器。

二者之间的另外一项显著差异，在于对待盟友的态度，特朗普希望盟国承担更多的军费，这一点广为人知。

2022年3月，一名五角大楼官员向媒体透露，拜登政府决定终止特朗普时代的海基核巡航导弹项目。

目前美国防部预算包含“欧洲威慑倡议”（针对俄罗斯）和“太平洋威慑倡议”（针对中国），两项战略后续资金投入的不确定性很高，很难想象特朗普会主动为盟友多花钱。

但两项倡议在特朗普执政后废止的可能性同样很低。例如，“欧洲威慑倡议”本来就贯穿特朗普的上个任期，特朗普并不想完全放弃盟国，这两项倡议的后续投入，也许会成为特朗普与盟国之间讨价还价的筹码。

此外，特朗普与拜登在军力建设方面的部分差异，其实与各自执政时所面临的内外环境有关。

2025财年国防部预算中，“太平洋威慑倡议”资金明细。

内部环境上，拜登面临高通胀，民意承压，同时众议院被共和党把控，参议院两党势均力敌，拜登政府花钱总是面临各种限制，在资金总量捉襟见肘的情况下，拜登政府更加需要精打细算，明确优先级。

外部环境上，特朗普时期世界并无大规模热战，美军部署重点在中东，擅长维系广域安全的陆军自然没有被忽视的道理。拜登则同时面临俄乌、巴以两场冲突，且东亚军备竞赛愈演愈烈，局势明显较特朗普时期紧张，而面对这些冲突，美军地面作战力量并不便于介入。

美国所处的地缘政治环境较特朗普时期出现了明显恶化，特朗普将其归咎于拜登糟糕的风险管理能力。去年10月，特朗普在社交媒体上发布了一张海报，标榜自己“4年，0战争”，简单明了，而且确实没有说错。

特朗普去年十月发布的海报，4年0战争。

特朗普目前已得到共和党总统候选提名，且民调领先拜登，奥维咨询报告中乐观走势实现的可能性越来越高，那么2025财年美国最终的国防部预算会是多少？

报告中预测的接近9000亿美元的数字很可能是准确的。

首先，根据去年的《财政责任法案》，2025财年国防部预算的上限即8500亿美元。等到需要总统签署年度《国防授权法案》，敲定最终金额时，特朗普很可能已经赢得大选，把控众议院的共和党不会为难自己人，再次制造“延续性预算（CR）”，阻挠联邦预算审批的可能性几乎不存在。

《纽约时报》2月发布民调显示，特朗普民意支持率领先拜登。

其次，影响最终金额的关键变数是补充预算的多寡。近来持续鼓吹美国债务危机，主张限制政府支出的共和党，也大概率不会在特朗普上台后就立即改弦更张，大幅扩张补充预算规模。作为变数的补充预算，在特朗普执政后会有，但预期额度不会太高。

那么美国2025财年的军费会如何影响世界？重点其实在于补充预算的用途，而非补充预算的规模。

俄乌冲突爆发后，特朗普曾多次表示如果自己当选美国总统，能“立即”结束俄乌冲突。

这份报告预计特朗普上台后的补充预算主要用于援助以色列和亚太地区，不包括乌克兰，这也是准确的。

特朗普的这种态度可能涉及与泽连斯基之间的恩怨，也可能基于美国的战略需要。核心点是这种态度得美国民心，有利于大选。

美国昆西研究所2月份的一份民调显示，美国民众的援乌热情被旷日持久的战场形势严重消耗，66%的受访者表示美国和乌克兰应该直接与俄罗斯进行和谈，结束战争，即便这需要美俄乌三方做出让步。

普京在年初与美国媒体人塔克·卡尔森的那次著名采访中，明确表示，如果美国停止对乌军援，战争将在几周内结束。

2月6日，普京在克里姆林宫接受美国独立媒体人、前福克斯知名主播塔克·卡尔森专访。

对于巴以冲突，大都避而不谈的特朗普，近日终于明确了态度，明确支持以色列达成目标。特朗普称“以色列需要完成他应该做的”。

美媒报道称，总统任期内，特朗普曾是内塔尼亚胡的坚定捍卫者。

以色列本就实力占优，如果美国彻底倒向以色列，这场战争预计也将很快迎来终局。即便没有耳目一新的暴涨，特朗普时代的美军预算依然能够对全球局势带来深远影响。