任澤平：解決低生育的辦法找到了——中國生育報告（下）

【上篇內容詳見 任澤平：解決低生育的辦法找到了——中國生育報告（上）】

3  國際經驗：鼓勵生育效果如何？

3.1 OECD經驗：鼓勵生育哪招最管用？

早在19世紀中葉，英國、瑞士等國家便開始採取措施保障女性生育權利。1919年國際勞工組織發出的“12周休假、工作保護、收入補償”三大倡議，奠定了OECD國家的生育政策基本準則。OECD內部各國的生育支持政策框架大體相近，但措施側重點不同、支持力度不同等導致效果出現分化，按生育率走勢可大致分為兩類：一是以法國、瑞典為代表的，總和生育率回升到1.8以上的國家；二是以德國、日本為代表的，總和生育率停滯在1.4左右的國家。

OECD國家鼓勵生育政策體系往往以設立專門機構為基礎，政策主要包括保障休假、提高經濟補貼、提供托幼服務、加強女性就業支持等四個方面。

不少國家已設立專門的家庭事務部門，如德國1995年設立德國家庭事務、老年人、婦女和青少年部；英國於1997年在內政部中設立專門的家庭政策單位等。中國自1981年開始設立控制人口的國家計劃生育委員會，2013年改為國家衛生和計劃生育委員會，2018年改為國家衛生健康委員會。鼓勵生育的主要政策如下：

第一，立法保障休假，OECD不少國家設置了3-5個月產假、6-35個月育兒假，產假平均為4.5個月，育兒假平均為9.2個月，陪產假平均為1周。2016年75%的OECD國家擁有3-5個月產假，產假平均為18周；56%的OECD國家擁有6-35個月的育兒假，也有12個國家沒有設置育兒假，OECD國家育兒假平均為37周。育兒假一般在產假之後使用，時間更長。

各國婦女在休假期間可享受的薪資水平存在差異，統一調整成平時薪資的100%以進行橫向對比，OECD各國女性總假期平均為30周，其中，愛沙尼亞、匈牙利總假期長度達85周、72周，排名居前；澳大利亞、新西蘭分別為7.6、7.7周，排名倒數。中國規定產假為14周、無育兒假，各地在實踐中一般將產假設為18-23周，並有7-30天的男方陪產假。

但女性休假長度和生育率高低相關性很弱，其中原因在於延長女性休假時間與保障其就業權益存在一定矛盾。產假過長可能會讓女性在職場中面臨更大的歧視和排斥，提高就業門檻、降低職業升遷機會。如德國的女性生育總假期長度為42.6周，但2017年生育率僅為1.57；而英國的總假期長度為11.7周，但總和生育率為1.79。

因此，保障女性休假必須與規範勞動力市場、加強女性勞動權益保障、完善父親陪產制度的舉措同步推進。如法國有14天男性陪產假，瑞典、法國和德國父母雙方可共享育兒假。完善父親生育休假制度既鼓勵夫妻共同承擔家庭事務和育嬰責任，也一定程度上縮小男女性在生育問題上受到的影響程度。

第二，發放經濟補貼，2015年OECD國家家庭福利開支與GDP的比例平均約2.4%，家庭福利開支比例與生育水平存在一定相關性。2015年除土耳其外OECD國家家庭福利開支占GDP比例均在1%-4%範圍，平均為2.4%，其中法國為3.7%、比重最高，土耳其為0.4%、比重最低。家庭福利開支占比越高的國家，生育水平越高。如冰島2015年家庭福利開支占比為3.4%，2017年總和生育率為1.71；而韓國家庭福利開支占比為1.4%，2017年總和生育率為1.05。中國在2018年新個稅改革時將3歲及以上子女的教育費用納入稅前抵扣範圍，金額為固定1000元/孩/月。

第三，大量興建托幼機構，2017年OECD國家0-2歲入托率平均為35.0%，入托率越高，生育水平越高。大部分OECD國家通過政府新建托幼機構和鼓勵私營托幼機構發展來支持生育，2017年OECD國家大部分0-2歲入托率在10%-60%之間，平均為34.2%。此外，韓國、日本、新加坡、澳大利亞等國還出台政策鼓勵（外）祖父母隔代照料孩子，以減輕父母壓力。根據騰訊教育《0-3歲兒童托育服務行業白皮書》，中國0-3歲嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%，隔代照料非常普遍。

第四，加強女性就業權利保護，男女就業差距越小，生育率越高。OECD國家重視女性就業權利保護，如瑞典政府主導的公共服務事業為女性提供了大量的就業崗位，德國、韓國、日本、新加坡都為產後女性的再就業提供培訓等。

根據世界銀行，1990-2019年OECD成員女性勞動參與率（15歲及以上）從47.8%上升至51.5%，男女勞動參與率差距從26.1個百分點降至16.8個百分點。

一般而言，男女就業差距越小的國家，意味着女性的就業權利得到了更好地保障，生育率越高。如2018年瑞典男女就業率差距僅為3.0個百分點，2017年總和生育率為1.78；而意大利男女就業率差距為18.1個百分點，2017年總和生育率僅為1.32。2006-2016年OECD國家的男女收入中位數差距從15.6%下降至13.5%。1990-2019年中國女性勞動參與率從73.2%降至60.6%，勞動參與率差距從11.6個百分點擴大到14.8個百分點。

3.2 法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率接近2

法國早在二戰前就開始鼓勵生育，通過完善細緻的津貼體系、多樣化的托幼服務和打造家庭友好型企業氛圍等來實現工作和家庭的平衡，2018年總和生育率達1.88。18世紀初，法國是歐洲人口規模最大的國家，但隨着出生率持續下降，1901-1911年法國人口規模從3848萬微增至3923萬，降至歐洲第五。

早在1920年法國就出台《反墮胎法》抑制人口出生率下降。1939年法國頒布《家庭法典》，是法國家庭政策的源頭。之後，法國不斷出台和完善鼓勵生育政策且取得了成效。根據世界銀行，1960年法國的總和生育率為2.74，1975年下降到1.93，低於更替水平，1993年又進一步下降至1.66、創歷史最低，但2018年回升至1.88。

法國主要採取了以下措施：

1）保障假期，設置16周產假、11天男性陪產假和1年的夫妻共享育兒假。根據法國政府官網，目前法國設置了16周產假，包括產前假6周和產後假10周。產假期間雇主不提供工資，但法國社會保險機構（CPAM）會提供9-86歐元/日的津貼。具體金額取決於休假者的工資。

法國有11天的男性陪產假，期間可獲得和產假一樣的每日津貼。法國還設置了1年的育兒假，夫婦可共享。續假只需提前一個月向雇主申請，雇主不能反對。育兒假期間雇主不支付工資，法國家庭補助局（CAF）會提供396歐元/月的津貼。

2）發放經濟補貼，涵蓋出生、養育、托幼、父母收入損失等多方面，2015年法國家庭福利開支占GDP比重達3.7%，在OECD國家中排名第一。目前法國已建立比較完善、多樣化的津貼制度，涵蓋幼兒出生、養育、托幼、對父母收入損失的補貼等多個環節，且補貼金額依據家庭收入和孩子數量等存在明顯差異。根據OECD數據，2015年法國家庭福利開支占GDP比重為3.7%，在OECD國家中排名第一，高於OCED平均水平的2.4%。

3）完善的兒童托幼服務體系，法國2017年0-2歲入托率達56.3%，遠高於OECD水平。法國的兒童托幼服務體系齊全，包括：集體托兒所等集體接待機構、幼兒園助理等家庭接待機構；保姆等家庭看護、“娛樂接待員”等。無論採取哪種方式，法國家庭津貼基金（CAF）都會提供資助，如請保姆到家中照顧孩子，雇主最少僅需出15%的費用。根據OECD數據，2017年法國0-2歲入托率為56.3%，在所有OECD國家中排名第四，高於OECD平均水平的35%。

4）大企業攜手打造家庭友好型企業氛圍，法國男女勞動參與率差距不到10%。2012年，法國約400家大企業簽署了《公司父母雇員章程》，覆蓋約300萬員工，占勞動力比例約10%，為雇員制定靈活的工作時間和最低工作時間；反對工作狂性質的企業文化，拒絕超長時間的工作和加班；推動女性雇員的升遷；推動父親使用全薪的陪產假等。根據世界銀行，2019年法國女性勞動參與率為50.2%，男女勞動參與率差距僅為9.5個百分點，小於OECD平均的16.83個百分點。根據OECD數據，2016年法國男女收入中位數差距僅為9.9%，小於OECD平均水平的13.5%。

5）移民占比約10%，其中45%來自非洲，對法國生育率提升也起到一定作用。根據法國統計局，2017年法國有636萬移民，占總人口的比重從1946年、1975年的5%、7.4%上升至2017年的9.6%。其中44.9%的移民來自非洲，35.4%來自歐洲。來自阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯的移民占比為12.9%、12.1%、4.5%，北非移民生育率較高，為法國生育率回升起到不可忽視的作用。並且，法國的移民從男性為主發展到以女性為主，1968-2017年女性移民占比從44%上升至51%。

3.3 日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率停留在1.4左右，人口形勢嚴峻

日本從1990年代開始鼓勵生育，但2018年總和生育率仍停留在1.4，低生育率導致日本人口於2008年見頂、2100年將比峰值減少53%，並且老齡化高齡化程度為全球之最。日本總和生育率1950年為3左右，1974年持續下降至2.05，2005年為1.26、為歷史最低，2018年僅回升至1.42，尚未回到理想水平。在長期的低生育率背景下，2008年日本人口見頂，為1.28億。

根據日本統計年鑑中的預測，到2050年日本人口將降至1.02億、比峰值減少約20%，到2100年日本人口降至不到6000萬、比峰值減少53%。並且，日本是全球老齡化高齡化程度最嚴重的國家，1950-2019年65歲及以上人口占比從4.9%快速增至28.5%，其中80歲及以上人口占比從1950年的0.4%增至2015年7.5%；預計2050、2100年日本65歲及以上人口占比分別達37.7%、38.3%。

1）二戰後日本的家庭政策經歷了控制人口、穩定人口、鼓勵生育三階段。1948-1970年是控制人口增長階段。1947-1949年，日本經歷了第一次嬰兒潮，三年共出生802萬人，出生率由1945年的26.4‰急速上升到1949年的32.9‰。

日本開始研究如何抑制人口增長，1948年日本政府出台《優生保護法》，實行少生優育，放寬人工流產限制；1949年日本眾議院決定健全和普及“家庭計劃”，免費派發避孕工具和避孕藥品等。1971-1989年是穩定人口規模階段。1971-1973年，日本第二次嬰兒潮出現。1974年日本總和生育率首次降至更替水平以下，1974年日本厚生勞動省把靜止人口作為人口發展的新戰略目標。

1990年以來是鼓勵生育階段，1990年總和生育率降至1.57，使日本社會認識到低生育率現狀，開始鼓勵生育，涵蓋休假、經濟補貼、入托等方面。在休假方面，日本設立14周產假、10月育兒假，及8周男性育兒假。

根據日本厚生勞動省，目前日本女性可以享受產前6周、產後8周的產假；產假期間可獲得等同於休假前的生產津貼；產假後到孩子1歲前，日本女性可休10個月育兒假；育兒假期間實際到手的津貼最多能達到休假前到手工資的80%。另外，日本男性也有8周育兒假，如果在女性產假期間休育兒假，那麼可在孩子1歲2個月前再申請一次8周育兒假。

在經濟補貼方面，日本生育女性可獲得42萬日元的一次性生育臨時金、以及每月約1萬日元的兒童補貼（12歲以下）。日本女性生產可以獲得42萬日元的一次性生育臨時金，養育兒童可獲得根兒童補貼。在收入限制內、撫養一個三歲以下的孩子的家庭，每個月可以獲得15000日元的兒童補貼；撫養3歲到小學畢業的孩子的家庭，有2個孩子以內的每月可獲得10000日元，3個孩子及以上的每月可獲得15000日元等。

在托幼方面，日本通過三次“天使計劃”擴大托幼服務，並且制定了“待機兒童零作戰”計劃。日本1994年實施“天使計劃”，在1999年實行了“新天使計劃”，2004年實行“天使計劃”第三期，着力擴大托幼服務。2001年日本政府制定“待機兒童零作戰”計劃，2008年制定“新待機兒童零作戰”計劃，意圖將需要進入保育所、但由於設施和人手不足等只能在家排隊等待的“待機兒童”降為零。

在改善僱傭環境方面，日本為育兒家庭營造較好的企業環境。1999年日本制定了《少子化對策基本方針》，2003年制定了《少子化社會對策基本法》，2004年制定了《少子化社會對策大綱》，改善僱傭環境和社會醫療保健、教育環境、生活環境來促進生育。如員工有3歲以下的孩子，可以向公司申請縮短每天工作時間至6小時；員工有學前兒童，一個月不能加班超過24小時等。

2）日本鼓勵生育政策未取得明顯成效，一是因為錯過調整生育政策的最佳時機，未能更早及時調整。日本錯過了調整生育政策的最佳時期，總和生育率在1974年就跌至更替水平以下，但直到1990年後才開始鼓勵生育，而法國總和生育率於1975年跌至更替水平以下，但早在1939年就開始鼓勵生育。

二是日本鼓勵生育力度較弱，家庭福利開支占比僅1.6%，在OECD國家中排名倒數。根據日本國立社會保障和人口問題研究所，1980-2014年日本用於家庭的支出占GDP比重僅從0.47%上升至1.34%。根據OECD數據，2015年日本家庭福利開支僅占GDP的1.61%，低於OECD32國的平均水平2.40%，在OECD國家中排名倒數。在托幼方面，根據OECD數據，2017年日本0-2歲入托率僅為29.6%，低於OECD平均水平35.0%，且遠低於法國的56.3%和瑞典的46.6%。

三是日本“男主外、女主內”性別分工較為普遍，職場性別歧視嚴重越來越多日本女性放棄結婚生育，1990-2015年50歲以上女性終身未婚率從4.3%激增至14.6%。與芬蘭、瑞典等國將部分育兒養老工作社會化並由國家承擔不同，日本的育兒養老責任多由家庭女性承擔，將女性的角色定位為全職家庭主婦的思想仍然存在，“男主外、女主內”思想較為普遍。

根據世界銀行，2019年日本的女性勞動參與率達51.4%，低於OECD平均的51.5%；2019年日本男女勞動參與率差距達19.0個百分點，高於OECD平均的16.8個百分點。

根據OECD數據，2018年日本的男女就業率差距為14.3個百分點，高於OECD平均的11.1個百分點；2016年日本的全職員工中男性和女性的收入中位數差距為24.6%，高於OECD國家13.5%的平均水平。

越來越多的日本女性選擇（暫時）放棄家庭，進入職場。根據日本國立社會保障和人口問題研究所，1990、2010、2015年男性終身未婚率分別為5.6%、20.4%、23.4%，女性分別為4.3%、10.6%、14.6%。日本社會已形成了一種不願結婚和生育的觀念，積重難返。

4  政策建議：加快構建生育支持體系

4.1 摒棄人口是負擔觀念，更加以人為本，加快促進人口長期均衡發展

不管是1798年馬爾薩斯的《人口論》，還是1970年代羅馬俱樂部的《增長的極限》，都低估了技術進步、生產關係變革對生產力發展的作用，並高估了人口增長趨勢，從而得出必須抑制人口增長才能求得發展的結論。從長期看，技術進步、生產關係變革將帶來巨大的生產力提升，足以實現人口與發展的協調。對中國而言，如果沒有實行嚴格的計劃生育政策，生育率也會逐漸下滑，人口增長也會放緩，但人口紅利將延遲結束。

人口是一個國家國力的重要支撐和標誌。從中國歷史看，人口增長往往是盛世的一個重要標誌，開元盛世、康乾盛世等莫不是人口高峰。從國際上看，印度被不少人認為發展潛力巨大，無非是其巨大的人口規模和非常年輕的人口結構。2015年印度人口年齡中位數僅26.7歲，而中國、美國分別為37.0、37.6歲。到2050年，中國人口年齡中位數將達50歲，而美國、印度分別為42.3、37.5歲，中國能夠依靠這樣的人口結構實現民族復興麼？當然，人口的質量也非常重要，隨着受教育程度提高等，人口質量紅利將部分抵消人口數量紅利消失的影響。

人是發展的基本要素和動力，一切經濟社會的發展都是為了人。當前人工智能快速發展，引發了一些人關於中國是否還需要放開生育的討論。有三個方面需要注意：一是老齡化、“剩男”、失獨家庭等人口發展問題是人工智能解決不了的或很難解決的。二是經濟社會存在不少需要情感溝通的工作，這恐怕是人工智能無法替代的。三是即便人工智能能夠完全替代人進行勞動，那麼人還可以做其他更有助於實現全面發展、更有幸福感的事情。根據普華永道2018年報告《人工智能和相關技術對中國就業的淨影響》，人工智能及相關技術在未來20年將取代中國現有約26%的工作崗位，但也能通過提升生產率和實際收入水平創造出大量新工作機會，對中國就業的淨影響為創造約12%的淨增崗位。從人類發展歷史看，每一次科技進步都會節約傳統產業中的勞動力使用，但又催生了新經濟新產業對勞動力的需求。

4.2 全面放開生育，讓生育權重新回到家庭

全面放開生育，將是否生育、生育幾個孩子、什麼時候生育的權利還給家庭，由每個家庭自主決定生育的孩子數量。當前正處於第三波嬰兒潮中後期出生人口的生育窗口期。第三輪嬰兒潮的峰值在1987年，中後期出生人口尚處於35歲之前的主力生育年齡，特別是1990年後出生的人口尚處於25-29歲最佳生育年齡。一旦錯過第三輪嬰兒潮，未來再想提升出生人口，則將事倍功半。並且，全面放開，宜早不宜晚，必須儘快。

全面放開生育，原本不想生的人還是不會生，但一些想多生的人能生，不用擔心部分人群、部分地區會大幅多生導致出生人口激增。這種擔心正如當初某些人預測“全面二孩”政策實行後，出生人口將迎來暴增，但實際並非如此。根據國家統計局統計，2010、2015年中國鄉村總和生育率分別為1.44、1.27，其中2015年一孩、二孩、三孩及以上總和生育率分別為0.61、0.53、0.13。這意味着鄉村居民的生育意願也不強，願意生二孩的也沒有60%，更別說三孩。

4.3 加快構建生育支持體系，大力鼓勵生育

生育從微觀看是家庭事務，從宏觀看也是國家事務。由於“全面二孩”政策效果不及預期，因此預期全面放開對生育形勢也不會有顯著性改變，必須加快構建生育支持體系，大力營造生育友好型社會環境，解除家庭（再）生育的後顧之憂，讓更多的人想生、敢生且把孩子養好。

一是實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。探索建立從懷孕保健到孕期分娩再到18歲或學歷教育結束的全面鼓勵生育體系，包括孕期保健補助、住院分娩補助、托育津貼、教育津貼、家庭個稅抵扣、以及對不符合交個稅標準的低收入人群實行直接經濟補貼等。並且，各地根據實際情況可在全國政策基礎上進一步差異化。

二是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，並對隔代照料發放補貼。大力鼓勵和支持用人單位和社會力量，興辦嬰幼兒托育服務機構，形成全日托、半日托、計時托和臨時托等多種形式的服務網絡。同時，對進行隔代照料的（外）祖父母提供津貼，以提高祖輩隔代照料的積極性，減輕父母的照料壓力。

三是進一步完善女性就業權益保障，並對企業實行生育稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。一方面，進一步推動落實產假哺乳假等制度，妥善解決延長生育假、男性陪產假等，對損害女性就業權益的單位進行經濟或行政處罰。另一方面，根據單位女員工規模及年度生育情況，實行一定程度的稅收優惠以降低企業承擔的生育成本。生育保險和職工醫療保險於2017年開始合併試點，有望全國推行，有利於擴大生育保險覆蓋面、提高便利度。

四是加強保障非婚生育的平等權利。儘管不鼓勵非婚生育，但對非婚生育的女性及其子女仍需給予一切平等權利，特別是落戶、入學等方面，不得歧視。

五是加大教育醫療投入，保持房價長期穩定，降低撫養直接成本。加大學前教育投入，大力增加公立幼兒園供給，將九年義務教育延伸至十二年，同時推進教育改革，切實根除“家庭作業變成家長作業”現象。加大醫療投入，並推進醫藥衛生體制改革，切實降低醫療費用。堅持“房住不炒”定位，構建房地產市場健康發展長效機制，完善住房市場體系和住房保障體系，讓全體人民住有所居。

【文章轉自微信公眾號“澤平宏觀”】