海阔天空

美国政治制度系列之六

题图：蝾螈式选区划分

前言：本系列前四篇文章讨论分析了选举人团制度的历史、弊端和改革方案，系列之五分析1992年以来众议院的选举结果，讨论众议院席位分配不平等违背了建国协议和美国宪法。本文将讨论党派操控的众议院蝾螈选区划分，导致众议院的政党两极分裂和立法功能濒临瘫痪，及其对国家利益公众福祉的严重危害。

什么是蝾螈式选区划分 

每十年一次的全国人口普查之后，各个州一般都需要根据新的人口分布重新划分联邦和州的议会选区。蝾螈式划区(Gerrymandering)是一种通过操纵划分选区边界，为特定政党建立不公平政治优势的做法，主要通过两种方法，填充（Packing）和裂化（Cracking）(见题图)，达到目的。

填充就是将尽可能多的对方选民划入尽可能少的选区，这样对方选民的人数优势只能在集中体现在少数选区；裂化则将对方选民分散在尽可能多的选区，使得他们在这些选区永远处于劣势。最高效率的蝾螈式选区划分往往同时使用这两种方法，从而将执政党的选民在尽可能多的选区保持足够的优势，即使反对党在该州选举获得普选票多数，也难以赢得多数席位。

例如2018年中期选举，共和党北卡罗来纳在众议院选举中获得该州50%的普选票，却赢得了该州13个众议院席位中的10个，民主党获得48%的普选票，却只获得3个席位。根据大西洋周刊2019年03月25日的报道，北卡州的共和党州议员David Lewis公开承认他们控制的选区重划委员会画出了10个共和党选区和3个民主党选区，是因为他们实在无法画出11个共和党选区和2个民主党选区。以下图表是蝾螈式划区的典型例子：纽约时报截屏北卡州第12国会选区。

再举例，2022年威斯康辛州的中期选举，在任联邦参议员约翰逊（共和党）以50.4%比49.4%得票率获胜连任；在任州长埃文斯（民主党）以51.2%比47.8%得票率获得连任;而且民主党在该州的州务卿和州检察长的选举中也是以类似微弱多数获胜。可以说，两党在该州属于平分秋色。但是在八个众议院席位改选中，共和党总共得票率是52%，民主党48%，但是共和党竟然拿下六个席位，民主党只有2个席位，这就是蝾螈式划区的结果。

党派蝾螈式选区划分何时开始

1812 年 3 月，马萨诸塞州的《波士顿公报》刊登了一幅政治漫画，描绘了“一种新的怪物”：“格里曼德”。 这种分叉舌头的怪物的形状反映的就是该州杰斐逊派共和党政客为了自己的政党利益而绘制的一个无比扭曲的州议会划区地图。 时任州长（以及未来的副总统）埃尔布里奇·格里（Elbridge Gerry）签署了这个党派倾向非常严重选区重新划分计划，从而无意中也使得自己名字成为卑鄙政治伎俩词汇写入了美国历史。这个选区划分对随后选举的效果可谓立竿见影，杰斐逊派共和党虽然只获得大约 49% 的选票，但他们竟然占去了州参议院 40 个席位中的 29 个席位。

南北内战之后通过的宪法第15条修正案确立了黑人的投票权， 南方各前奴隶州更加大力制订蝾螈式选区划分，以最大限度地提高大多数南方白人选民支持的民主党，压制大多数黑人选民支持的共和党。

进入20世纪初，由于通过人头税、私刑威胁和其他阴险手段压制黑人选民的成功，蝾螈式选区划分在南部各州逐渐消失， 因为在南部各州实际上只有白人可以投票，而且通常是民主党人，所以控制南部各州的白人民主党认为没有必要操纵选区来维持其多数地位。

进入1960年代，美国最高法院在首席大法官厄尔·沃伦 (Earl Warren) 的领导下通过一系列被称为“选区重划革命”的判决，裁定所有州的选区的人口必须大致相等，各州必须在每十年一次的人口普查后调整其联邦国会选区，以便美国众议院 435 名议员中每一位代表的人数大致相同。这些裁决与保护少数族裔投票权的1964民权法（Civil Rights Act）和 1965 年投票权法（Voting Rights Acts）案相结合，确保了选民在各个州的立法机构和美国众议院中的代表权更加均匀。

值得一提的是，在这一系列推动平等民权的联邦法律和最高法院裁决之后，特别是在尼克松提出的“南部战略”之后，民主党和共和党发生了互相转换，即许多南部民主党人转变为共和党，东北部和东西沿岸的共和党人转变为民主党。详情请见笔者的《2018中期选举系列之六：两党的历史起源和演变转换》。

进入1990年代之后，随着计算机技术日益先进，使党派政客们越来越容易制订党派利益最大化的选区划分地图，精确地同时使用填充（Packing）和裂化（Cracking）两种方法来划分选区。

党派蝾螈式选区划分的现状

大规模的党派蝾螈式选区划分发生在2010年的中期选举之后，共和党通过茶党浪潮（Tea Party）中控制了立法机构，就立刻开始在其掌控的各州制定了锁定联邦众议院和州议会绝大多数席位的选区划分地图，取得了立竿见影的效果。

共和党在2010年花费了大约三千万美元，利用最新的人口普查数据，特别在摇摆州进行大规模的蝾螈式划区。正如本系列之五列举的数据显示，民主党在在2012年大选的全国435个众议院席位选举中获得普选票50.6%比共和党的49.4%，但是共和党却在众议院竟然占取了54%（共和党234席位）比46%（民主党202席位）的多数席位，完全扭曲了大多数选民的选择。

根据WorldPopulationReview的分析，目前使用蝾螈式划区方法的最严重的十一州是：阿肯色，肯塔基，路易斯安那，马里兰，北卡罗来纳，俄亥俄，宾夕法尼亚州，德克萨斯，犹他，西弗吉尼亚和威斯康辛。其中唯有马里兰是民主党控制州议会，其他十个州都是共和党控制州议会。

根据BallotPedia目前有八个州建立了非党派的选区划分委员会以确保透明公平，其中民主党控制五个州： 加利福尼亚，科罗拉多州，夏威夷，密西根，华盛顿；共和党控制三个州：亚利桑那，爱达荷，蒙大拿。

从以上数据可以看到，共和党操作蝾螈式选区划分的程度远远超过民主党，而民主党对实现非党派选区划分的努力远远超过共和党。

违背最高法院确立的宪法原则

最高法院在以下案例再三确认，民主选举必须按照“一人一票”的宪法原则来进行，每个选区的人口应该大致相等。如果每张选票价值不相等，那么“一人一票”就是毫无意义的，就违反了宪法第14修正案关于法律面前平等保护条款（Equal Protection Clause）。

1)      Baker v. Carr (1962) 判决：本州之内每个州众议员选区的人口要大致相等,因为居住选区不同而贬低选票价值是违反第14条修正案的。

2)      Gray v. Sanders (1963) 判决：本州之内每个党团初选的选区人口要大致相等, 否则就违反了第14修正案的平等保护原则，政治平等的概念只能意味着一件事：一人一票。

3)      Reynolds v. Sims (1964) 判决：本州之内每个州参议员选区的人口要大致相等，如果因为居住地不同，导致一部分公民的选票是另一部分公民选票的两倍，五倍或十倍，那么这一部分公民的投票权被稀释就是一个不可否认的事实。

4)      Wesberry v. Sanders（1964）判决：本州之内每个众议员选区的人口要大致相等,如果一个选区的选票比另一个选区的选票更有价值，这就违背了我们民主政府的基本原则。

5)      Bush v. Gore (2000) 判决：每张选票必须获得平等权重，每个选民必须获得平等尊严，通过贬低或稀释公民投票的权重，就可以达到完全剥夺选举权的同样效果。

但是自从保守派大法官在最高法院占取大多数之后，最高法院就开始变质了。

最高法院的“狐狸管鸡舍”裁决

2019年6月27日，美国联邦最高法院的五名保守派大法官以5比4，竟然裁定蝾螈式选区划分属于政治问题，不在法院仲裁范围之内，因此拒绝听取投票权利组织对马里兰州和北卡州的蝾螈式选区划分的起诉。提出诉讼的维护民权组织警告说，五位保守派大法官作出如此裁决，无异于为负责重新绘制州选区地图的党派政客滥用权力开了 "绿灯"，“让政客操纵选区地图划分就如同让狐狸掌管鸡舍”。关于最高法院的制度性弊端，笔者将在系列之八详细讨论。

笔者在英国和德国工作生活将近六年期间，没有看到任何关于选区划分设局的恶劣行径。英国下议院选区地图就没有明显的蝾螈式现象。而德国（和大部分西欧北欧国家）更是立法确保各个参选政党按照得票率获得议会席位，确保公平选举和民意表达。唯有美国才有如此荒谬的放任党派政客为自己划分选区。

与总统大选一样，共和党（包括他们的五位保守派大法官）越来越意识到在众议院以及州级议会的选举，他们同样无法通过公平透明的选举获胜，于是就采取蝾螈式划区的卑劣手段，以达到维持其权力和政治利益。而这又使得极权专制政权可以指出美国民主是虚假的，从而作为否定民主坚持专制的借口。

众议院席位分配不平等的严重后果

首先，美国实行代议制民主。“伟大妥协”的建国协议达成，根据宪法规定，众议院席位应该是按照各个州人口比例进行平等分配。

其次，民主选举，本应该是一个透明公平的文明程序，而且最重要的是由选民选举他们的民意代表，而不应该由政客通过蝾螈式划区来给自己收罗选票，堕落为党派权术的肮脏游戏。但是共和党长期以来利用他们在州议会的党派蝾螈式划区，将民主选举变为设局，将公众选民沦为韭菜。如此这样“政客选择选民”选出的众议员就会无需担心被广大选民选下台，因此越来越极端，将大部分时间精力用于政治作秀，拒绝寻求两党妥协的解决方案。

以上的详细分析显示，众议院席位分配不平等，加上党派操作选区划分，其结果就是使得在许多治理国家，公众安全，防止腐败的政策问题上大多数民意被压制。

例一：绝大多数(高达90%)的公众，无论党派如何，支持对枪支购买进行背景调查。

例二：绝大多数(高达72%)的公众支持建立全国范围的购枪执照。

例三：绝大多数(高达72%)的公众支持建立法律授权法院发布预防性保护令，允许警察暂时没收法官裁定那些对自己或他人构成危险的人(有家庭暴力纪录，有精神病症状等等)所拥有的枪支。

例四：绝大多数(高达66%)的公众支持为联邦选举投票设立联邦假日。

例五：绝大多数(高达65%)的公众支持禁止销售大规模杀伤武器。

例六：绝大多数 (高达64%)的公众表示美国未来应该使用多种能源，包括石油、煤炭和天然气以及可再生能源。

例七：绝大多数 (高达63%)的公众支持利用普选来决定美国总统。

例八： 绝大多数(高达63%)的公众表示政府有责任为所有人提供医疗保险。

例九：绝大多数(高达61%)的公众支持禁止销售战场式大规模杀伤枪支。

例十：大多数(高达57%)的公众支持禁止销售半自动枪支。

例十一：绝大多数(将近90%)的公众，无论党派如何，支持禁止蝾螈式的政党操控选区划分。

值得注意的是，民主党一向支持推动以上列举的所有政策，而共和党则是一直千方百计阻挠反对以上这些获得绝大多数公众支持的政策。

试想一下，如果以上的政策能够获得立法通过，我们的国家是不是会有翻天覆地全方位的进步，无论是民主宪政，政治清明，公众安全，全民健康，环境保护，再生能源，等等方面。

少数人统治与黑帮暗箱操作

除了以上具体政策例子之外，还有两个立法事例值得一提，因为关系到长远的国家利益和国防安全。

奥巴马2012年竞选连任获胜之后，推动一个类似里根的1986年移民改革法案。民主党控制的参议院成立一个八位参议员（四位民主党，四位共和党）的两党工作小组一起协商起草了全面的移民改革议案（S744），于2013年6月27日参议院表决以68赞成32反对而顺利通过。该法案主要内容包括：（1）加强边境安全，增加4万名边境巡警；（2）建立一个新的类似澳大利亚加拿大那样的移民签证评分系统；（3）增加对自然科学，技术，工程，数学（STEM）等专业的在美国大学毕业人士的工作签证；（4）取消移民幸运抽签；等等。

但是这个在参议院获得两党绝对多数通过的移民改革法案到了共和党把持的众议院，议长约翰·博纳(John Boehner共和党)在其党内极右的茶党分子胁迫下予以全面封杀，根本就不安排听证辩论和投票表决。这些极右共和党政客知道，这个参议院方案一旦在众议院获得投票机会，就会获得多数通过，这样共和党就不能再将移民问题作为忽悠选民，煽动排外情绪，打击民主党的政治话题了。

2024年2月13日，美国参议院两党多数以 70 比 29投票通过了一项 950 亿美元的对外援助计划。包括参议院共和党领袖在内22名共和党参议员支持这项对外援助计划，该计划包括了支持乌克兰、向以色列提供安全援助，以及向加沙、约旦河西岸和乌克兰的平民提供人道主义援助，以及帮助台湾加强防务，等等。但是众议院议长约翰逊（Mike Johnson共和党）及其党内极右的MAGA势力在参议院投票之前就宣布了对参议院两党共识通过的这个议案进行全面封杀，不会允许进行辩论和投票。

其实，任何政党，任何议员，对任何议案都可以支持或反对，非常正常。不正常的是全面封杀。

何谓议院，难道不就是对涉及国家利益公众福祉的政策问题进行辩论投票吗？这些共和党众议员拿着全体纳税人支付的薪水福利，其工作不就是在议院进行辩论投票吗？如果连获得两党共识的议案都要封杀，不敢进行公开的辩论和投票，为什么如此心虚呢？为什么还有脸拿纳税人的薪水？如此行径与实行少数人统治的一党专制有什么区别，这与黑帮势力的暗箱操作有何区别？

2020/10/26初稿，2021/02/15 二稿，2024/02/18 三稿