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谈谈行业监管--从魏则西事件说起 zt
送交者:  2016年05月07日06:19:04 于 [世界时事论坛] 发送悄悄话

昭君

五一长假期间,一则有关青年学生魏则西因恶性肌肉肿瘤不治身亡的消息,引发了中文媒体(国内国外)关于搜索引擎竞价排名以及医院科室被私人企业承包等现象的热烈讨论。一些“黑幕”也随之被揭开,比如所谓的“莆田系”经过三十年的苦心经营,如今占据了中国私营医院的半壁江山等事实。对于青年魏则西之死到底谁应该负有责任,人们众说纷纭,但不少人都认为医院承包科室利用病患对“权威”搜索引擎和公立三甲医院的信任,而赚取昧心钱的做法值得声讨。也有许多人对于百度在竞价排名之时对明显的广告贴“不作为”颇有非议,目前据说百度已经受到有关方面的调查。此事对所涉的单位和个人最后有怎样的冲击,现在还很难预测。但一死激起千层浪,相信倒是魏则西和他的家人始料未及的吧。

许多评论者愤慨以莆田系为代表的“奸商”赚黑心钱,也有不少人对百度将广告贴堂而皇之地放到网站顶端而不加注明(相比之下,谷歌网站上的广告贴是有明显标记的)。其实这些现象折射出来的一个共同点是中国相关行业监管不力的问题。当然,行业监管的问题不仅仅发生在网站和医院这两个行业,前段时间吵得沸沸扬扬的毒奶粉事件,假疫苗问题,以及因股价大幅度波动而引发的对证监会监管不力的质疑,都与此话题有关。我对中国行业监管现状不是很熟悉,但希望介绍一些美国相关行业的监管状况,能为目前的媒体讨论增加一个不同的视角。

什么是行业监管?

简单地说, 行业监管就是政府对于某个行业(Industry)的管理和监督(regulation)。最常见的行业监管包括交通行业(包括航空业),银行业和其他金融服务行业,医疗服务业,电讯服务,药品和食物行业,以及广播电视等传媒行业。

行业监管的最初起源是因为政府希望对一些重要工业保持一定的监督作用,以免行业成员在产品质量,定价和其他竞争行为上出现损害消费者和恶性竞争的现象。行业监管的另外一个历史上的作用包括通过政府人为制造的入行门槛来限制竞争。另外,通过行业监管,也可以有效地执行一些从业人员安全保护的措施,以及后来开始出现的环境保护等措施。

行业监管在推崇自由市场的西方国家,一直都是充满争议的话题。支持它的一方认为,如果没有政府的监管,那么商家为了追求利润最大化,必然会进行一些有害于消费者的行为,因此适度的行业监管是必须的;反对的一方则认为,行业监管限制了企业的自由,人为地创造了许多经营上的障碍,并且直接间接地增加了企业成本(为了证明自己的经营符合监管条例,企业必然会增加许多reporting and monitoring needs,这些都会增加经营成本;而企业往往会将这些增加的成本转到消费者身上-- 因此,加强监管实际上也间接地损害了消费者的经济利益)。因此,行业监管要多少才是合适的,如何避免监管过度或者监管不力的两个极端,一直都是有关方面争议不休的话题。也因此,才会有“加强监管”和“放松监管”两者之间的博弈。


美国主要的行业监管机构


药物和食品监管

美国的药品和食品监管相关法律早在1906年就第一次出台。美国食品药品检查委员会也于1908年成立。如今,美国药品和食物监督管理局(U.S. Food and Drug Administration,FDA)为直属美国健康及人类服务部管辖的联邦政府机构,其主要职能为负责对美国国内生产及进口的食品、膳食补充剂、药品、疫苗、生物医药制剂、血液制剂、医学设备、放射性设备、兽药和化妆品进行监督管理,同时也负责执行公共健康法案(the Public Health Service Act)的第361号条款,包括公共卫生条件及州际旅行和运输的检查、对于诸多产品中可能存在的疾病的控制等等。该机构2010年员工人数为14824。

FDA 的职责中,大家最熟悉的可能应该是新药批准这方面了。由于医药产品涉及到人的生命,所以它们所要经受的行业监管可能是所有产品中最最严格的。在美国,一个新药上市是非常漫长的过程,往往需要耗费大量的金钱,而且一般要耗时8-10年才能走完冗长的三个批准阶段。下面这个FDA 的网站列出了三个批准阶段药品公司需要进行的临床试验:

http://www.fda.gov/drugs/resourcesforyou/consumers/ucm143534.htm


一般来说,第一阶段的试验需要20-80个左右身体健康的志愿者,主要测试的方面是药品安全(如何被人体吸收和排出,是否有毒副作用等);第二阶段则主要侧重于药品的有效性(是否能对主要针对的病症起到应有的治疗效果),一般需要100+的患者作临床和对比试验;第三期则需要大约一千名左右的志愿者,除了进一步测试药品的疗效和安全性以外,还要在不同的人群(年龄,族裔,性别等)进行对比试验。这个阶段也要测试药品与其他药品一起服用时是否会引起不良反应。

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Drug Development Process

Drugdevelopmentprocess.Pfizer.jpg

下面这个链接是杜克大学和 塔夫特大学2014年的一个关于新药开发成本的研究报告。
http://csdd.tufts.edu/files/uploads/Tufts_CSDD_briefing_on_RD_cost_study_-_Nov_18,_2014..pdf。 这里要指出的是,所有这些临床试验和报告(包括召募患者做临床试验),都是药品公司自己的责任,FDA 的职责只是分析药品公司上交的数据和发现,而不会自己去参与任何试验的行为。这个职责划分是非常严格的。

据统计,FDA 在过去十年中每年批准的新药品(new molecular entities) 大约在25-40个之间(http://www.fda.gov/downloads/Drugs/DevelopmentApprovalProcess/DrugInnovation/UCM430299.pdf)。这个数字看上去少得让人不能相信,但如果考虑到每十个进入临床试验阶段的新药中, 最后只有一个能够最终获得FDA 的批准进入市场,这个数字也就不那么让人惊讶了。美国的药品公司往往有很多药品在不同的试验和研发阶段,如果只依赖于几个主要的药品,那无异于将所有的资源在“一棵树上吊死”,而且这棵树还不一定是能够结出果实的那棵!从这个过程,也可以理解为什么美国的药品会受到相当长时间的专利保护,因为药品公司的前期投入实在太大,周期实在太长,如果没有专利保护提供的“垄断”效应和它带来的经济回报,相信没有多少药品公司会愿意在药品研发上下那么大的代价。

drug-development-process.jpg

当然,FDA 的监管范围远远不止新药开发,还包括化妆品,动物药品,食品安全,生物制剂,医疗设备等方面。在中国闹得纷纷扬扬的毒奶粉事件,毒疫苗事件,以及地沟油,苏丹红等食品质量和安全问题,如果发生在美国的话就都会是FDA的管辖范围。

金融行业监管

金融行业包括银行,保险业,证券交易等部分,是美国主要的产业之一。因此也拥有最多最复杂的相关监管体系。金融监管体系的主要目的有两个,一是监督金融行业从业人员和公司的行为,第二是保护消费者的各种权益(当然这两者是相辅相成的)。

美国金融体系庞大复杂,相关的监管制度也非常繁复。下面是美国主要的金融监管机构以及它们的主要责任范围:

    U.S. Securities and Exchange Commission (SEC)
    Financial Industry Regulatory Authority (FINRA)
    Commodity Futures Trading Commission (CFTC)
    Federal Reserve System ("Fed")
    Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)
    Office of the Comptroller of the Currency (OCC)
    National Credit Union Administration (NCUA)
    Consumer Financial Protection Bureau (CFPB)

从上面的表格可以看出,这些金融行业的监管机构相互关联,但又各司其职。比如,大家熟悉的美联褚(FED) 的主要职责是通过规范利率来调节市场(最近几年FED的另外一个主要任务则是准许大量加印钞票,呵呵);而FDIC的主要责任范围则是储蓄银行体系;另一方面,SEC (相当于中国的证监会)的管辖范围则是投资市场;它通过规范上市公司的报告(季报,年报等),来保证上市公司的信息透明,达到保护投资人利益的目的。由于现代公司的股份股权非常分散,许多中小股东无法通过其他渠道获得所投资的公司(或者有兴趣投资的对象)的经营情况,SEC 要求的公司季报和年报则为他们提供了规范并且可信的信息(报告的内容都必须经过严格的审计标准)。这从一定程度上解决了投资人(股东)和公司管理者(代理人)之间的信息不对等的问题。当然,公司管理者和投资人之间信息的不对等问题不可能通过SEC 的监管得到完全的解决,而且SEC 的监管在一些情况下也流于走形式,比如大家熟悉的安然公司,就公然通过作假来糊弄SEC;堂堂SEC 居然被安然和它的审计公司玩弄于鼓掌(当然也有说法是SEC 本身就参与了作假行为),而导致成千上万的投资人利益受损。也因此,美国联邦政府在最近十几年加强了金融监管的力度,企业要求上交的报告也越来越多越来越繁复,报告作假的民事和刑事惩罚也比以前要严重得多。2002年通过的SOX 法案就是一个例子。关于安然公司由于内部和外部监督机制乏力而导致的丑闻,我在以前的一篇文章中有详细讨论,感兴趣的读者朋友可以看下面链接:

漫谈监督机制--从安然公司谈起
http://blog.creaders.net/user_blog_diary.php?did=NzUwMzk=

尽管美国已经有如此复杂的监管体系,金融业仍然难逃2008年的金融危机。从90年代末期互联网泡沫破裂之前开始的房地产次贷问题,借助各种“创造性”的金融衍生产品和杠杆效应,变成了巨大的次贷危机,终于在2008年爆发,进而引发了长达数年的经济危机。这个新一轮的金融危机,充分暴露了金融行业监管的漏洞,也引发了新一轮的监管改革。

下面这个documentary 详细介绍了2008年金融危机的成因, 以及众多的“始作俑者”和他们在危机中所扮演的角色:


关于这个“末日帝国”的内幕,我在以前的一篇书评中有详细讨论,有兴趣的朋友可以看相关链接:

末日帝国内幕-- “大空头”读后(上)

http://blog.creaders.net/u/906/201004/59165.html




高教行业监管

美国的高等教育和中国的不同,有公立和私立两大阵营。而且,美国教育部对高校没有太多直接的管理职责(教育部更主要的管理对象是中小学体系,即大家常说的K-12)。可以说,教育部对高校最直接的管辖就是准许注册经营(正规的大学必须有教育部许可才可以招生经营),和包括学生贷款等财政方面的干预。美国公立大学隶属州政府,由州政府直接拨款(但许多公立大学越来越更多地依赖学生学费来满足日常经费要求),而私立大学则主要依靠校友捐款和学费收入来支付日常开支。这样的高教制度相对许多其他的国家都要宽松和自由。大家可以看看美国教育部的网站上,在“监管”这个条例下,主要的内容都是跟高校学生贷款的相关管辖有关。至于学校的专业设置,招生和教学要求,学费设立等等,联邦政府几乎没有任何管辖和监督。

http://www.ed.gov/category/subject/regulation

那么,美国高教行业的监管又是如何实现的呢?这里就要提到所谓的高校认证这个体系了。我在以前的一篇博文中有比较详细的介绍,这里只简单重复一些主要内容:

美国的大学认证制度(Accreditation)是其高等教育体系的一个重要组成部分,也是美国和中国教育体系不同的一个主要方面。首先,美国的认证制度的主要目的是质量保障(Quality Assurance)。认证机构独立于任何政府部门,高校申请认证也是完全自愿的,而非强制性的。从根本上来说,美国的高校都是独立于联邦政府的,因此教育部对它们只有拨款上的关系,而没有附属关系,同样的道理,认证机构也不属于教育部控制。但是,为了保证认证机构的权威性,教育部规定,只有通过教育部认可的认证机构认证的高校才有资格申请联邦机构的财政资助,也只有这些机构认证过的高校才有资格给学生申请联邦政府的助学金。从这个角度上说,教育部间接地扮演了“认证者的认证者”的角色。另外还有一个组织叫“高等教育认证委员会”(Council for Higher Education Accreditation, or CHEA - http://www.chea.org),它的角色是为各种认证机构制定质量标准,并且确保认证机构达到这些要求。只有达到这些标准的认证机构才能对各种专业和学校进行评估和认证。CHEA的成员包括3000多所高校,而这些成员可以直接参与认证机构的标准的制定。所以从一定程度上说,高校和认证机构之间是一个双向的,互相制约的关系。这也有效地阻止了“Fake” 和“Bogus”的认证机构的产生。

美国高等教育的这种宽松监管环境,势必造成许多“野鸡大学”的产生,比如我们几年前通过中国微软总裁唐峻博士而知道的“西太平洋大学”。这类大学说起来也是“三证俱全”的“正规大学”(从美国教育的角度而言),但由于它们没有被有权威性的相关认证机构认证,所以其学科和课程设置,师资水平,教学质量,和学生配套服务等方面往往不能达到高的要求。但从纯粹的法律层面来说,这些学校只要不误导学生相信它们具有本身并不具有的资质,它的行为就不算是违法的。而消费者则有义务去了解学校的这些情况,而不是一味相信学校的宣传和广告。比如,最近十几年美国有不少所谓的“盈利高校”出现,有些还做得非常成功,比如 DeVry University,University of Phoenix,Argosy University 等等。这些学校往往是网上授课,也很少有全职教员,但由于它们课程设置比较灵活(许多是对市场需求的回应,比如project management certificates,等),加上花费大量资源在广告和宣传上,一度曾经对正规的非盈利大学造成了不少竞争的困扰。这些学校有些还是有相关认证的, 虽然一般不大会是该行业最高质量的认证(比如在商学院,这类学校就不可能获得最高的质量认证AACSB, 但有可能获得另外一些要求较低的认证,比如ACBSP)。即便如此,只要它们实事求是,不隐瞒自己的盈利性质,教育部对它也不能有任何干预。但最近发生了几起学生针对这些学校在招生过程中用不实的手段欺骗学生,并且有骗取联邦学生资助的问题, 导致教育部开启了一系列“打假”的动作。这些在教育部有关网站上可以找到详细的信息,这里就不多说了。



从上面这几个行业的监管情况可以看出,在美国,行业监管主要是通过政府立法,从业人员和公司行为监督,以及从业者志愿参与的一些认证制度来得以实行的。由于从业人员和消费者的信息不对称,政府必须通过这些手段来规范从业人员和公司的行为,从而达到保护市场秩序和消费者权益的目的。但是,在很多方面,消费者自己也要为自己的行为负责,因为他们是有选择权的。比如那些明明知道一些盈利性质的大学是以赚钱为目的,教学质量不一定达到好的水准,但因为各种各样的原因仍然选择到这些学校读书(而且常常花费高昂得学费),也完全是个人的决定。当然如果校方拍胸脯保证毕业后能就业(尤其如果这种保证是书面的承诺的话),但到时又用种种理由搪塞,那么学生就有追究的理由了。

由于中国市场化的历史相对较短,行业监管的经验也比较缺乏。最近十几二十年,中国政府在这方面也一直在加大力度,比如在食品安全和药品安全立法上的努力,以及金融监管的举措,但在许多方面仍然有很大的问题。互联网和其他一些新科技的出现,又引出了新的行业监管挑战。也许这次的魏则西事件能够引起人们对行业监管的关注。真能如此的话,也算是对魏则西和他的家庭的一点可以值得安慰之处了。

行业监管是个非常复杂的话题,这里也只能选择几个大家比较熟悉的领域来稍微做点讨论。难免挂一漏万。希望对相关行业更熟悉的读者朋友(比如在药品行业工作的朋友)能够提供更多的信息和观点。谢谢。


相关链接:


漫谈监督机制--从安然公司谈起
http://blog.creaders.net/user_blog_diary.php?did=NzUwMzk=


漫谈监督机制-- 从迪斯尼公司说起
http://blog.creaders.net/u/906/201012/74722.html

末日帝国内幕-- “大空头”读后(上)
http://blog.creaders.net/u/906/201004/59165.html

FED 该不该干涉银行高管的薪酬?
http://blog.creaders.net/u/906/200910/49448.html

谈美国大学的认证制度
http://blog.creaders.net/u/906/201007/65531.html

美国高等教育的一些值得关注的趋势
http://blog.creaders.net/u/906/201403/175125.html

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