【文/武汉大学中国乡村治理研究中心课题组】

近日，中央提出统筹经济社会秩序恢复的疫情防控新目标。

全国疫情防控一盘棋，统筹经济社会秩序恢复与疫情防控的关键是，安全、高效、迅捷地进行劳动力跨区域转移。然而，从各种宏观数据和实地调查情况看，各地复工复产的情况不容乐观。

2月16至19日，武汉大学中国乡村治理研究中心完成了一项涉及14省98县104个“零疫情村”劳动力流动情况的调查（不包括湖北省）。

导言：一份来自全国村庄的调查

课题组分析发现，距各地企业复工复产政策出台近一周后，当前农村劳动力流动依然处于封冻状态。

在全国百余个村中，只有极个别村有一定规模的劳动力流动，绝大部分村庄劳动力跨区域流动低于20%，大部分村庄年后劳动力外出为个位数，一些村庄为零流动。平均起来，农村劳动力跨区域流动比例低于10%。其中，河南、安徽、四川等劳动力流出大省的流动比例最低。

同时，课题组选取广东和浙江两省作为劳动力输入地，从流入端分析劳动力流动状况。分析发现，劳动力短缺造成沿海地区企业复工不足，复产率极低。

疫情防控导致了一个悖论现象：一方面，东部地区的企业迫切希望复工，却因缺乏安全可用的劳动力而无法复工复产；另一方面，中西部地区的农民工却闲置在家，想务工而不得。结果是，全国劳动力处于封冻状态，经济社会复苏滞缓。

广州某公司复工人员戴口罩在生产车间工作（资料图/中新网）

主要结论：

“管死”的疫情防控体系严重限制了劳动力流动。各地疫情防控宁左勿右，对劳动力流动设卡，对企业复工设限，防控层层加码，造成经济社会无法正常复苏。

报告建议：

立刻调整疫情防控思路。抓住全国人口基本不动的窗口期，加大劳动力有序转移，边防控、边流动、边隔离、边复工，用劳动力流动来松动社会，用人口流动推动疫情防控体系升级。

具体而言，除湖北省和其他个别重点疫区之外，全国需立刻从疫情防控“管死”模式中解放出来。各地在控制好本地人口“小流动”的前提下，放开劳动力跨区域“大流动”。

具体措施：

“一个机制”。

完善追责机制，实事求是。非疫区不要再针对疫情防控倒查追责，避免问责层层加码，防止以问责来避责，避免一板子打死全国。公共响应逐步降级，防止各地在防控措施上比严、比死、比硬、比高。最终，要实现社会脱敏，形成鼓励流动的氛围，消除农民工外出顾虑。

“两个分开”。

把企业复工与劳动力流动分开处理，边防控、边流动，提早将劳动力有序转移到沿海地区，再提企业复工的措施；将劳动力流动与日常社会流动分开，措施上一严一宽，继续严格控制社会流动，同时促进劳动力跨区域安全转移。

“三个联动”。

做好劳动力流出地和流入地的跨区域联动。打通两头，简化中间环节，减少差旅过程中的疫情传播；做好中西部地区疫情防控和本地企业复工复产的联动，疫情防控从消极防控转向积极应对，以服务企业复工为抓手，推动当地疫情防控体系升级转型；沿海地区做好社会治理和医疗服务之间的联动，重新建立疫情防控体系。

疫情防控需从之前的“前线医疗+后方社会治理”体系，调整为“前线社会治理+后方医疗”体系，将人口管理和社会治理摆在前头，同时备好充足医疗资源，做好疫情爆发准备，贮备应急。

报告分四个部分：

第一部分，分省呈现农村劳动力输出情况，以我们可掌握的村庄案例为基础，结合当地政策，分析当地劳动力流动状况、趋势和原因。

第二部分，分析浙江广东两省，从输入端分析劳动力流动对沿海企业复工复产的影响。

第三部分，综合各省情况，归纳当前农村劳动力流不动的原因。

第四部分，从有序转移劳动力的角度，给出调整疫情防控思路的建议。

一、输出端：12省农村劳动力流动状况

1.流出地基本情况

对河南、安徽、四川、江西、湖南、陕西、甘肃、山西、山东、云南、贵州、广西等12个劳动力流出省，104个村的调查分析发现，当前农村劳动力流动具有如下特点：

（1）农村劳动力跨区域流动呈现封冻状态。除极个别村庄成规律流出之外，绝大部分村庄流出很少，个位数甚至零流出的村庄不在少数，总体比例不高于10%。

（2）零星流动为主。一些村庄的劳动力少数流出是在1月底，发生在当地封闭之前，节后流出很少，2月10号之后没有形成劳动力返程潮。

（3）劳动力流动在各方面受到限制。包括当地政策、交通条件缺乏、社会高压氛围等等，零星流出的劳动力大部分乘坐私家车。

（4）本地流动不多。包括山东在内，大部分省份省内本地企业复工很少，劳动力本地流动也很不足。

（5）中部劳务大省流出比例最低。包括河南、安徽、江西、四川在内劳动力流出大省的流动比例更低，可能与当地年前返流人口多，防控压力大，形成较严防控措施有关。中西部一些省份如贵州、广西流动比例相对略高。所有省份劳动力跨区域流动都不高，中部几个劳务输出大省更低。

（6）政策效应不明显。近期，江西、贵州和安徽等省出来促进社会流动的政策措施，如取消内部设卡，短期内并没有带动劳动力显著流动，反映政策落地执行难，效果不明显。

2.河南省：26县29村

课题组调查了河南省26县（市）的29个村（社区），29个村全部零疫情，所在乡镇24个为零疫情，所在县（市）1个零疫情，确诊病例最多者为全县28例，其余绝大多数集中在5~20例区间。河南疫情主要集中在郑州和靠近湖北的信阳、南阳、驻马店豫南3市。

目前河南全省新增病例已连续两周明显减少且治愈率大幅升高，疫情形势明显向好发展。

河南省是我国典型的人口大省、劳务输出大省和全国重要交通枢纽，每年外出务工的农民工数量一度高达2876万，属于我国劳务输出第一大省。

调研涉及的29个村庄（社区）劳动力除了郑州高新区、平顶山、三门峡下辖两县在地产业发展尚可、在地务工特征明显之外，其余23县均属于劳务输出大县，跨区域流动特征突出，且主要流向长三角、珠三角沿海发达地区和北京、郑州、太原等大城市，占比50%以上。

其中，青年农民工群体多到江苏、浙江、广东等沿海经济发达地区进厂打工或在大城市从事送快递、送外卖等城市新型服务业；中年农民工群体多在外从事建筑、装修等传统工种。农民家庭收入来源主要依靠外出打工经商，对外部企业复工复产需求更为直接、迫切。

经调研统计，总体而言，全部村庄劳动力跨区域流动率仅在5%左右。大部分村庄反映，劳动力外出需要经过以下环节：1.拿到用工单位复工通知；2.拿着复工通知请当地村支部书记、乡镇党委书记签字，同时到当地派出所备案；3.乘坐合适交通工具到当地火车站或高铁站，或者选择开私家车外出复工。

疫情爆发以来，河南下辖各地市党委政府及时响应并先后采取了大体一致的硬核防控措施，封村堵路、暂停区域公共交通、火车站暂停营运、高速路收费站管制等是其普遍做法，人员车辆流动的重要载体——公共交通也宣告进入“停摆状态”。自此，包括众多“零疫情”乡村在内的当地广大农村地区农民工流动便陷入空前困境。目前“赋闲在家”、“无所事事”成为绝大多数农村居民的普遍状态。

在四川仁寿联营汽车客运站，一辆客车最后两排被留作临时隔离区（2月11日摄）。

如有乘客体温异常将安排进行临时隔离，到达最近的服务站后进行下一步处理。（图/新华网）

3.四川省：7县7村

2月14日，四川省明确提出以市（州）为单元，根据疫情状况分为无现症病例区、散发病例区、社区暴发区和局部流行区等四类地区，确定不同风险等级，科学实施分区分类防控措施。几天后，四川省进一步以县域为单元，确定不同县域风险等级，分区分级制定差异化防控策略，把减存量、控增量、防变量作为重中之重。

四川省一些地区政府组织农民工返岗出行专车发班。南充仪陇县是务工大县，目前已经开通到主要务工城市的班车，每天一班。

农民申请外出务工的程序包括：报农民工服务中心，填写健康检查申请书，镇村干部签字，指导网上注册信息——组织农民工分批次到当地卫生院体检——体验合格发放健康证明——乡政人民政府统计信息，报送农民工服务中心——汇总分类报送交运管局安排发车班次——组织农民工上车有序返岗出行——开展运输途中疫情防控温馨服务。

课题组调查了四川省7县市7个村庄。村庄所在地区的疫情都不严重，6个城市（包括一个成都代管市彭州）总计确诊142例。调研的7个村中，劳动力跨区域流动比例最高的是内江某村，自然村100人左右，务工人员30人，已经外出务工10人，去向成都和广东佛山。其他村庄的农民工基本没有流动或者很少流动，这其中既有交通、流动政策方面的原因，也有农民主观意识和信息迟滞方面的原因。

2月10日开始复工政策之后，四川省总体上仍然保持高强度的交通管控，全省乡村道路（集市）卡点依然保持，以防止疫情扩散风险。南充市仪陇县有村庄反映，“农民工都没有动，原因是交通问题，短途私家车畅通，但是长途还没有恢复”，农民工外出缺乏交通工具。非疫情危险地区，公交客运正在恢复，泸州镇村检测点已经撤销，仅保留高速公路、市际边界的监测点。还有部分地区公共交通没有恢复，乡村道路的梗阻是影响农民工返程的重要因素。

调查发现，当地农民外出务工存在众多顾虑，出现过四川农民工开私家车去了江苏，不能下高速又开回来的情况。农民还担心配套生活设施不全，可能买不到吃的或者价格很贵。

本村农民工基本上处于观望状态。南充某村仍然执行劝返时期的宣传政策，“你们出去打工，到了也要隔离14天”，农民担心在就业地隔离，还不如在家等待疫情过去，也就不着急出去了。

此外，农民存在恐慌心态。德阳某地的农民对本地的宣传方式评论道：“村里干部宣传很神奇，说死了多少多少人，有点危言耸听，连我爸那种以前天天呆茶馆的，现在都在家里呆着，估计被吓的”。

4.安徽省：9县9村

2月16日，安徽省依据疫情发展态势和防控工作需要，以县域为单元，将全省县域划分为低风险、较低风险、中等风险、高风险、极高风险5个风险等级。

课题组调查了安徽省9个县市的9个村。其中，3个村所在县为较低风险地区，全县累计确诊病例普遍为个位数；6个村所在县为中等风险地区，全县累计确诊病例普遍在十几例。调研的9个村均为零疫情，所在乡镇无确诊病例。

调查9个村中，劳动力跨区域流动最多的为太湖县d村一个村民组，劳动力流出十几个人，占小组劳动人口的30%；最少的是霍山县f社区，跨区域流动为零。大部分村庄外出务工人数不超过10人，外出务工比例不超过10%，大部分劳动力都赋闲在家，且尚未显现有大规模外出的趋势。地方县市普遍采取偏紧偏严的封闭化管理策略，造成劳动力流出的人数极少。

安徽省地方疫情防控存在明显“前松后紧”的倾向，前期反应较慢，到2月6-8日后开始实行封闭化管理，越来越严。现在省级层面已经出台了分区分级精准防控的政策，并且对全省所有县（市/区）进行了风险等级划定，但基层落实不到位。课题组发现，各地区依然采取严控管理，风险等级划分没有转化为因地制宜的防控策略。

防疫宣传标语横幅（资料图/阜阳新闻综合频道）

5.江西省：9县12村

课题组调查了江西省9个县市的12个村（社区）。

江西省是全国劳动力流出大省，劳动力主要流向江浙地区和珠三角地区，外出务工人口占总人口的50%左右。

调研的12个村（社区）中，劳动力垮区域流动最多的是江西省泰和县某村，全村共有1100多人，在外务工农民500多人，目前已有200人左右外出，占村庄劳动力总数的40%；最少的是江西瑞昌市、鄱阳县的3个村，流出人数均为0人。在获得较完整统计数据的9个村（社区）中，农民工外出务工人数只有272个。

课题组发现，在全国各省份中江西省的复工复产工作做得较好。全国的农村劳动力基本处于封冻状态，江西省大部分村庄已经解冻。

调研的9个县市的12村（社区）中，9个村（社区）已经撤掉道路关卡，农民可以自由流动。农民外出务工只需要在村委会（居委会）开证明和测量体温，程序简单。甚至有个别县市农民工外出务工不需要开具证明。本地企业复工复产和本地公共交通正在恢复过程中。

尽管江西省基本上放开了劳动力流动，但是江西省复工复产政策执行仍然面临很多问题，农民工流动规模很小。

江西省基本上撤掉了道路关卡，道路基本畅通，但是公共交通没有开通。农民工外出主要靠私家车出行，大量没有私家车的农民工无法外出。目前江西省基本没有开通县乡村公共交通，全国的铁路和高速也没有畅通，农民工出行困难。

地方政府保障农民工外出的配套措施不健全，贯彻速度过慢，例如，瑞昌市一个行政村农民工可以自由流动，另一个行政村却没有撤掉道路关卡，农民工无法外出。此外，流入地复工复产政策不明朗，农民担心进入流入地后找不到工作，不敢外出。因此，农民外出务工的积极性不高，认为延迟几个月务工对收入影响不大，还可以避免感染风险。

6.山东省：7县7村

课题组调查了山东省7个县（市/区）的7个村（社区），主要分布在鲁东、鲁中、鲁西。

鲁西地区以农业经济为主，鲁中和鲁东地区工业相对发达，农民以就近在本县市内务工为主。总体上，山东省农村劳动力外出以省内务工为主。

调研的7个村中，在鲁东与鲁中本地工业相对发达地区，新泰市管理相对宽松，在山东省内务工可自由流动；邹平市只有魏桥集团大企业复工，其余工厂均未复产，该村有8名工人复工；其余大部分县市依然采取严格管控政策，大部分企业工厂尚未复工复产，故本地工人也无法返工，村庄劳动力返工比例不足5%。而对于鲁西农业为主的地区，由于村庄封闭化管理，劳动力流动极少，基本上都为0。

山东省内劳动力流动低的主要原因为本地大多数企业没有复工复产，以及村庄实施封闭化管理。

山东省内部分企业复工复产，员工领到口罩与复工温馨提示（图/中新网）

7.湖南省：10县10村

课题组调查了湖南省10个县市中的10个村（社区）的劳动力流动情况。

湖南省是全国劳动力流出大省，当地劳动力主要流向珠三角地区。调研的10个村中，劳动力垮区域流动规模都不大，基本都是个位数。调研10个县中7个县都采取封闭政策，没有撤掉道路关卡，没有开通公共交通，不允许农民流动。除此之外，本地复工复产的企业不多。

目前，湖南省依然保持过度严格的人员流动管控政策。湖南省10个县中，7个县的农民工仍然处于封冻状态，除特殊情况（急需看病，急需生活物资购买等）外，农民工一律不允许外出。其余3个县的农民可以自由流动，经村委会（居委会）开证明后可以开私家车外出。

即便有的农村地区允许农民工自由流动，但是开具证明十分困难。也有地方采取恐吓方式，阻止农民工外出务工。湖南省平江县某村农民工找了村委会3次才成功开具了证明，村书记还警告他，“在疫情没有得到解除的情况下，因别省别县不接纳而返程的人，是不会允许进村的！”

地方政府在推动复工复产政策时有很大的心理负担，担心引发疫情感染风险。一旦当地有新增疫情，地方政府就马上采取更加严格的管控措施。基层干部在为外出农民工开具证明时比较纠结，不知道是否应该开证明。

8.山西省：14县14村

课题组调查的山西省14个县的14个村，村庄均无疫情，所在县有6个县无疫情，其余8个县疫情较为轻微，确诊人数均在10人以下，最多的一个县确诊人数为7人。所调查的村庄劳动力主要流向为北京、广东、浙江、江苏等地。

14个村庄中流出比例最高的为长治市屯留县某村，往年总外出劳动力200人，已经流出20多人，流出比例为10%；最低的是运城市万荣县某村，往年总外出劳动力1000人，至今未流出1人。14个村庄的总体流出比例约在5%左右，流出比例极低。山西省部分地区高速路口至今封闭、公共交通没有恢复，屯留县某村流出的20人均为自驾私家车出行。

所调查的山西省14个县的疫情并不严重，但农民工外流比例较低，主要在于地方政府对于人员流动的态度比较保守，不鼓励农民工外流。多个县的公共交通停摆，并且对社区进行封闭式管理，管控强度非常高，高强度的管控虽然原则上并不禁止农民工外流，但是潜在地加剧了农民工的恐慌，使其不愿意外流。

9.甘肃省：4县4村

课题组调查了甘肃省4个县的4个村，4个村均为零疫情，所在县也均为零疫情。4个村的劳动力流向为内蒙古、陕西、新疆等邻近省份和江苏、山东等沿海省份。4个村庄的总体流出比例约在5%左右，流出比例极低。

甘肃省的劳动力流动主要卡在了以下三点。

首先是卡在了交通不畅。部分高速公路和国道处于关停状态，后期虽然重新开通，但是多数县市的县内和县际公共交通没有开通，少数零星外出的农民工主要是通过自驾私家车的方式出行。

其次是卡在了离境审核。农民工外出需要在本人没有发烧症状的前提下，到村委会和村卫生所双重审核，审核没有问题之后村委会开证明，再持证明到乡镇盖章，乡镇审核通过后方可外出；还有的地方要求村民离境到医院做身体检查，检查没有问题才能出行。

最后是与甘肃省农民工的外流方向有关。甘肃省的农民工很大一部分是在新疆、内蒙古、陕西等邻近省份务工，务工工种主要是建筑业和采矿业，这些省份为了防止输入型感染，严防外地农民工输入。

当前，地方政府不鼓励农民工外流，主要担忧在于要人员流动就必须放开交通，但是放开交通之后也增加了疫情防控风险，二者之间存在张力，而一旦出现疫情扩散情况，上级政府就会严肃问责。甘肃省某县级市发生一起家庭聚集性感染事件，该县领导被上级问责，该事件对该地级市的其他县影响很大，导致其他县在零疫情的情况下也采取了非常严格的封控措施。

兰州火车站执勤民警维持秩序（图/中国甘肃网）

10.陕西省：4县4村

课题组调查了陕西省4个县的4个村，4个村本村均没有疫情，所在县中2个无疫情，另外2个分别有1例和2例确诊病例。

往年，4个村的劳动力少部分在省内的宝鸡、西安、咸阳等地务工，大部分在珠三角和长三角等沿海地区务工。4个村的总体流出比例约为10%左右。

没有疫情的2个县高速公路和公共交通已经开放，对于农民工流动基本上没有采取任何限制措施。另外2个县，疫情轻微，地方政府却非常紧张，高速公路封闭、公共交通停摆。

农民工外流受限主要有两个原因：一是所在县的高速公路封闭或公共交通没有开通，客观上无法外出；二是省内企业复工很少，省内无法就业。

11.广西：5县5村

课题组在广西壮族自治区调查了5个县市的5个村（社区）。广西省是全国劳动力流出大省，劳动力主要流向珠三角地区。

广西省疫情不严重，除了疫情严重的县市外，大部分县市基本没有采取严格的封路措施，农民工可以自由通行。尽管如此，广西省农民工流动规模依然很小，调研县劳动力跨区域流动规模一般都是个位数。

农民工流动困难最主要的原因是劳动力流入地还没有复工复产，农民工只能在家等待。有部分省市还没有开通公共交通，农民工难以外出。一些县市的本地企业复工率达到30-40%，很多本地务工人员在2月10号就复工了。

由于疫情不严重，当地政府更加担心劳动力流动增加风险。广西省的基本基调是尽量减少农民工跨区域流动，主要方式是发出倡议、引导区内就业，避免频繁的跨省流动。

12.云南省：2县2村

课题组调查了云南2市2个村庄（社区）。云南是西南边陲身份，是劳动力流出大省，全省劳动力转移就业1200万人，转移就业率约为56%，工资性收入占比提高到接近40%。云南省疫情防控效果很好，截至2月17日24时，云南省累计确诊病例172例（已治愈病例47例。）

云南省正有序恢复交通，确定了2月12日恢复城市公交、农村客运、农民工省内包车，2月14日起恢复省内班线客运和客运站经营，2月21日起稳妥恢复跨省班线客运。

目前政府正组织农民工返岗复工，主要方式是实行“点对点、一站式”直达服务，按照用工企业复产复工时间和条件，分时间、分地点、分批次组织输出，确保安全有序将外出务工人员从“家门口”送到“厂门口”目标。到外省复工前，有关部门会对返岗农民工进行登记备案、健康体检、出具证明，同时进行防护措施培训。

政府组织劳动力流动速度缓慢，农民工大规模的流动还没有开始，原因是基层交通和农民复工意识的影响。确诊者所在城市社区实行封闭管理。目前通向其他城市和各个乡镇的公共交通均未运行，劳动力流动受到限制较多。此外，不少农民工应恐惧疫情，宁可保证安全也不愿家人回城务工，积极性比较低。

13.贵州省：1县1村

课题组在贵州省调查了1个县市的1个村（社区）。

贵州省疫情不严重，农民基本上可以自由流动。贵州省道真县除了重点观察人员不允许外出外，其他农民工可以自由流动。农民工外出需要所在单位出接收证明，所在村（社区）出允许外出证明。

二、输入端：浙江广东两省情况

1.浙江省

截至2月16日，浙江企业复工率指数达到42.87%。超五成规上综合企业、超两成规上线上服务业企业已复工。全省内各类企业的产能仅恢复到去年同期的三分之一。随着企业复工审批政策放宽，劳动力回流难，无工可用成为制约浙江经济恢复的主要矛盾。

（1）慈溪市为例

以全国综合经济竞争力十强县（市）的宁波慈溪市为例。截至2月17日12时，慈溪市1300多家规上企业（“规模以上企业”简称）中，累计开工数量达到923家，复工率为70%。细看之，这些规上企业实际复工人数十分有限，导致复产率很低。

以该市最新批次复工企业为例，246家复工企业中，复工总人数仅有8084人次。其中，复工人数达到100人的企业仅8家，占总数的3.3%，50人以上的41家，占总数的16.7%，少于30人的企业达到143家，占总比例的42.3%。具有强大生产产能的规上企业，绝大多数的生产人数都无法达到50人，远远少于正常用工量。详细数据见下表。

慈溪市第六批规上企业复工人数基本情况

（2）工人没有回来的原因

推动劳动力的进一步回流，刻不容缓。目前，浙江省出台了大量鼓励农民工返程的政策文件，不少地（市）和县（市）级政府更是通过财政手段，试图以包车、包机、包专列等形式接外地农民工返工返岗。但这一措施的效果并不显著，仍然无法实现农民工大规模回流。

就浙江情况来看，当前地方政府复工复产的重点仍主要集中于规上企业，规下企业的复工数量有限，未形成整体性的复工氛围。沿海地区中小企业数量众多，能够提供大量的就业岗位。对规下企业复工帮扶力度不足，导致地方整体性的复工氛围难以形成。

再者，地方政府接纳外来人口能力不足。地方政府难以保证农民工返程后正常的居住、生活需求，各类行政检查过多，增加了农民工的返程顾虑。同时，基层也未能做好与本地居民的沟通工作，引发部分本地居民对外来农民工的排斥，造成了较为负面的影响。

2.广东省

（1）政策情况

广东省是劳动力输入重地，前期疫情防控压力较大。广东省常住人口达1.13亿，其中外省流动人口2000多万。从2月初至今，全省每日新增确诊患者数新增疑似病例、在院患者数、重症和危重症患者等呈下降趋势，康复出院的患者数逐日增加。全省救治和防控情况总体平稳。

近期，广东省在统筹疫情防控工作和复工复产方面做出了很多努力。1月26日，广州等地就已经开始积极行动，保障医疗物资、生活物资畅通，在机场、车站、码头等场所“逢车必查、逢人必查”，也为接下来推动复工复产打实基础。

此后，广东省又推动了一系列的复工复产政策。1月28日，广东省建立起了“四个一”应急处置机制、实施“网格化”疫情防控工作。依托于这一疫情防控体系，结合广泛的群众动员实现群防群治，广东省大部分地区疫情防控工作进展相对顺利。

（2）企业复产不足

在复工复产，推动劳动力流动方面，广东省部分地区如广州、佛山和东莞等力度较大。据统计，从广东省各市规模以上工业企业复工复产情况来看，广州87.0%、珠海73.0%，、佛山49.9%，其中肇庆19.0%，中山14.4%。

目前广东省劳动力流入状况并不理想。启信宝根据百度地图提供的数据分析得出，年后第一周全国平均线下复工指数约为42%，东莞、广州、佛山、深圳和中山分别为35%、32%、32%、23%和22%，低于全国水平，中山、东莞、佛山等城市则成为了缺工率指数最高的城市。

“券商中国”记者近日对深圳市百旺信工业区进行了实地调查，发现该工业区入驻企业15个，入驻总人数为1.2万，目前仅2500人左右上岗，不少员工上千人的大型企业复工人数不足200人。2月17日，南山区已提交复工备案企业数超过2.1万家，这和总数为几十万的商事主体相比仍属少数，而且其中达到申请条件且通过申请的极少。以科兴科学园为例，该科学园有350家企业，只开工了6家，开工率仅2%。

（2）问题根源是工人还未回流

大量外来劳动力未返城是城市缺工的主要原因。2月17日为深圳第二批复工潮首日，但深圳北站依然未能迎来返深高峰。截至2月16日，深圳北站到达3.3万人次，客流量甚至比2月10日还要低。对比2019年2月10日（正月初六），深圳北到达旅客已达23万人。大量外来人口未返城，劳动力不足，成为了经济发展的最大瓶颈之一。

据统计，2019年广东省外省人口中，湖南人排第一，达到404万。河南人排第三，达到300万。江西、安徽、陕西等地的人数也不少。由于流入地和流出地信息不对称、交通阻断、审核困难等原因，绝大多数省份农民工还未返回。

目前，广东已经开始与四川省成立省级层面的专班来解决劳动力回流问题，总体力度较小，不能从根本上解决问题。

三、农村劳动力被封冻的原因

1.政策严控是劳动力封冻根源

前一段时期，为切断新冠病毒扩散，借助春节假期经济社会相对静止的时机，全国建立起一套“管死”的疫情防控体系，有效抑制疫情。这套体系一直延续至今，与节后经济社会复苏的发展趋势不匹配，造成劳动力被封冻。

2月份以来，湖北省和武汉市的疫情防控逐步升级，在10号左右进入决战阶段，带动全国疫情防控氛围升级。不少省份以湖北省和武汉市为标杆，逐步升级防控措施，越来越严，越来越死。一些地区在2月5号之后，开始搞社会封闭管理，措施落地再滞后几天，正好赶上10号之后的复产复工。

晚到的硬核管理与经济社会发展阶段错位，形成早期不严、后期不松态势。至今，中西部地区普遍采取一刀切的硬核管理措施，严重限制劳动力流动。

2.宁左勿右的政策执行方式阻碍劳动力流动

近期，按照中央统筹疫情防控与经济社会恢复的最新精神，各省纷纷出台省级配套文件，一些省份开始松动政策。但是政策落到县市、乡镇，最后到村庄，还有一个十分漫长的过程，涉及各层级各部分之间博弈。

自1月下旬疫情爆发算起，一些省份花费近两周时间，才将全部疫情防控体系建立起来。前期管控慢腾腾，后期松绑也必然慢腾腾，工作效率低下。基层采取不出事态度，执行政策宁左勿右，明松暗紧，明放暗卡。

如一些地区规定，农民工经过复杂审批，获得外出资格证明之后，规定限时离境，准出不准进，且明文规定，返回立刻隔离14天，每日数百元费用自理，农村劳动力不敢申请流出。

沿海大部分省份对劳动力流入设置高门槛，要求外来人口一律隔离十四天，劳动流入与企业复工被捆绑在一起，未获得复工审批的企业老员工不允许返回工作地。一些地区规定，未获批准的外来劳动力，落地隔离，且需自理费用。

疫情防控是一套复杂体系，魔鬼在政策细节中，处处都是细节。

执勤人员对进入深圳的车辆进行检疫排查（资料图/新华网）

3.两头设卡形成劳动力流动梗阻

流出地和流入地两头都存在问题。近期，除江西、安徽、贵州等少数省份逐步取消全省内各类路卡设障之外，其他大部分省份继续实施封闭管理，一些地区公共交通暂停，普通车辆禁行，农村劳动力缺乏外出的交通工具。

河南某乡镇常年外出劳动力超过8000人，截至2月16日，外出仅200余人，且几乎都是通过驾驶私家车外出。流入地存在的问题在于，沿海部分地区存在当地居民对外来人员排斥现象，外地劳动力返回后缺乏基本生活保障，地方政府未建立劳动力大规模流入的接入机制。

4.地区之间缺乏协调

本次调查的全部村庄都属于新冠肺炎零确诊病例村，所在乡镇90%以上零确诊病例，所在县市70%以上确诊病例在10人以下，一些村庄所在县市为零疫情。经过春节以来的20多天封闭管理，零疫情村庄基本进入安全状态。这些村庄劳动力流动依然受到极大限制，说明基层疫情防控措施过于粗糙。

总体来看，沿海地区对中西部地区的疫情防控存在一定程度的不信任，地区之间缺乏协调，大部分沿海地区规定所有新入人口落地后隔离十四天，人为降低劳动力流动效率。

5.基层政府向企业转移压力

自2月10日各地陆续启动复工复产以来，一些企业主要利用本地劳动力和春节留厂劳动力从事生产，外地返回劳动力很少。各地政府严格控制企业复工，规定谁复工谁负责，将疫情防控压力转嫁到企业，一些地方政府要求企业签下责任书，规定发病即停工，要求企业承担全部责任，造成企业不敢大规模复产，也不敢通知外地劳动力返回。

6.社会氛围造成农民不敢动、不愿动、不急动。

目前社会上总体保持疫情防控高压态势，劳动力流动政策不明或是操作性不强，造成农民不敢外出。

农民反映的问题有：（1）流入地复工复产政策不明朗，担心进入流入地后找不到工作；（2）不了解公共交通情况，担心走不了，或者要半途折返。（3）不了解流入地的疫情防控措施，担心进入流入地以后没有地方居住、没有公共交通、没有饭吃。（4）进入流入地后还需要隔离14天，费用自己承担，成本较高。

网络媒体对农民影响较大，微信、抖音等一些媒体推送的疫情防控中的各地极端事件，甚至谣言，影响农民外出心态。

少量企业管理人员和做生意的农民着急外出，一些有房贷和车贷的年轻农民工也开始着急，大部分流水线工人和建筑工目前不愿意外出。这些农民工不愿意外出主要是因为延迟几个月外出务工对收入影响不大，还可以避免感染风险。

四、放开劳动力流动的建议

一是，督促地方政府调整疫情防控思路，将企业复工与劳动力流动分开处理，提早抢滩登陆，边防控，边流动，尽快将劳动力有序转移到沿海地区。

大部分地区规定外来劳动力流入隔离十四天后，再投入生产。照此做法，企业大规模复产时间，要比劳动力实际流动再滞后十四天。一些地区基层政府试图以损失经济发展来换取疫情防控万无一失，消极等待，贻误战机。

建议除湖北省外，其他省份立刻将引导劳动力有序流动纳入疫情防控工作日程，在局部严防死守情况下，无疫情地区全面放开劳动力流动，非重点疫情地区逐步放开劳动力流动，抢夺时间，打一场劳动力有序转移的奔袭战。

二是，将劳动力流动与日常社会流动分开，区分劳动力大流动与其他人口小流动，措施上一严一宽，继续减少小流动，促进劳动力跨区域安全转移。

当下各地采取的疫情“顶格”防控措施，构成劳动力跨区域流动安全窗口。经过前期努力，广大人民群众基本适应相对静止的生活状态，配套服务措施基本建立，社会生活基本稳定。

各地要继续减少日常人口流动，避免一放全放、一松全松，防止疫情复发。与此同时，应督促地方政府抓住劳动力流动的窗口期，要求各地从消极防守升级为积极进攻，中西部地区要鼓励和帮助劳动力外出，沿海地区提早建立劳动力进入条件。

三是，做好劳动力流动跨区域联动，打通两头，简化中间环节，减少差旅过程中的疫情传播。

目前，沿海省份一些县市政府组织包车，进行点对点的劳动力接入，中西部一些地区的县市政府也开始包车，积极进行劳动力点对点输出。鼓励此类做法。

建议开通中西部劳动力输出的重点省份和重点地区，开往长三角和珠三角地区的直达专列，采取铁路点对点输送。建议劳动力流入地区开通区域内公共交通专线，实现中西部地区劳动力流得出。沿海地区开通高铁站火车站开往企业和园区的公交专线，建立最便捷的劳动力输送通道，实现劳动力进得来。

前期采用点对点输送，可解决少数企业的紧缺用工。对于大规模用工，必须依靠公共交通。在鼓励地方政府组织点对点输送劳动力的同时，还需要建立以公共交通为主的劳动力输送通道。科学评估疫情，劳动力流动存在疫情风险，但并非不可控。无菌社会不存在，不能将流动标准定得太高，过高的交通标准给地方政府和企业造成巨大负担，整个社会也不敢动。

四是，沿海地区调整思路，重新建立疫情防控体系，疫情防控需从之前的“前线医疗+后方社会治理”体系，调整为“前线社会治理+后方医疗”体系，将人口管理和社会治理摆在前头，同时备好充足医疗资源，做好疫情爆发准备，贮备应急。

人口流入地需“大小一起抓”，加大复工步伐、提升社会服务能力，为农民工返程后的就业、生活提供保障。规上企业与规下企业必须一起动，既能够有助于恢复经济体系，更能够形成总体用工需求，“大小一起抓”为农民工提供丰富的就业机会。同时，做好社会服务，满足农民工返回就业地的居住、生活需求，并简化各类行政检查，增加对农民工的关怀，以此提升农民工返程后的满意感，推动其自主返乡。

立刻解决政府和企业之间疫情防控责任分摊不合理问题。在推动复工复产的过程中，为了转移疫情防控的压力，部分地区基层政府要求企业对员工进行隔离，由企业承担隔离责任。一些地区为了减少企业工人流动，减轻疫情防控压力，要求住在城中村的人也住到工厂，很多企业都没有这样的条件。但是很多地区的企业员工原来都住在城中村，并没有隔离员工和为员工提供住宿的条件。各地应该根据既有的生产条件，实行社区隔离与企业隔离相结合，完善社区和企业之间的联动机制。

警惕疫情引发社会风险，千方百计避免社会风险，做好社会风险预警，建立应对机制。沿海部分地区本地人与外地农民工融合不完全，“土客”长期隔阂，需高度警惕农民工集聚地区因疫情爆发可能引发的社会冲突风险问题。例如，可能发生的“老乡帮”与本地村民的对立冲突情况。珠三角地区外来农民工数量庞大，本地村庄宗族文化传统浓厚，社会风险系数较高。建议沿海地区各级政府做好社会风险防控预案。

五是，督促中西部地区抓紧推动本地企业复工复产，打破本位主义，破除消极等待，以服务企业复工为抓手，推动当地疫情防控体系升级转型。

目前疫情防控存在三个战场，湖北决战疫情防控、东部沿海省份统筹复工与疫情防控，中西部省份安全输出劳动力。三个战场相互配合。湖北封闭是为了全国放活，沿海复工带动全国经济社会复苏。中西部地区从源头上做好疫情防控，是降低劳动力流动引发疫情风险的关键。

中西部地区不能消极等，要站在全局角度做好劳动力安全输出工作。为实现全国疫情防控一盘棋，避免中西部地区与沿海地区的疫情防控系统不兼容，建议中西部地区在做好疫情防控和劳动力输出工作的同时，尽早启动本地企业复产复工。该措施有利于倒逼中西部地区进行防控系统自我升级，为劳动力输出建立安全阀。

六是，完善追责机制，实事求是，避免问责层层加码，防止以问责来避责，避免一板子打死全国。

企业复工复产难免会出现疫情风险，建议地方政府多从事前防范下功夫，局部疫情发生之后，妥善处理，逐步建立脱敏环境。防止用追责来避责，在疫情可控的情况下，对下级政府、企业和相关单位少处罚，多帮助。慎用问责，杜绝全程倒查问责做法，避免疫情发生一例问责一批，反对官僚主义。科学合理评估疫情事故发生原因，多做补齐短板的工作，不对干部进行泄愤式处理，缩小影响范围，避免引发社会恐慌。

七是，社会脱敏，形成鼓励流动的氛围，疏导心理，消除农民工外出顾虑。

前期疫情防控高压态势，在农民中持续性恐慌情绪，不少农民过于担心流动过程中出现的疫情风险，宁愿承受一些经济损失，不愿意返程。

目前全国大部分地区的疫情已经进入可防可控的阶段，各地政府应当共同做好城乡居民的心理引导工作，科学认识疫情发展阶段与疫情风险，为人口流动提供社会基础。其中，人口流入地强化本地居民对农民工返乡的接纳程度，防止本地人口对后者的社会性排斥；人口流出地则应当指导农民在旅途过程中进行科学防护，降低感染的风险，提高自我保护能力。

八是，公共响应逐步降级，避免先紧后松，也要防止各地在防控措施上比严、比死、比硬、比高，防止形式主义，杜绝官僚主义。

目前全国多个省市还保持重大突发公共卫生事件一级响应状态。实际上，除湖北之外，不少地区已经出现明显拐点，新发病例持续下降，不少县市一直保持零疫情。目前，不下调或终止新冠肺炎疫情一级应急响应，这显然与各地疫情的实际形势不相匹配，也使复工复产工作受到了很大掣肘。各地要根据实际情况，及时、动态地调整各地应急响应级别，部分地区甚至可以响应终结，依法依规、科学指导、综合统筹疫情防控和复工复产工作，推动经济社会早日复苏。

（报告完成时间：2020年2月19日；出自武汉大学中国乡村治理研究中心课题组，主持人：贺雪峰、执笔人：桂华；课题组成员包括：桂华、吕德文、夏柱智、仇叶、王海娟、张雪霖、安永军、王向阳、李婷、田孟。）