重磅：“史上最牛”军改出台幕后

2015年中国军队大改革拉开序幕。（凤凰军事）

“史上最牛”军改

出台幕后

习近平掌军后，力挽狂澜，重手治吏，廓清了军改的气候与土壤。当下的中国，内部国力快速发展，外部边壤虽有领土争端但无战事。军队有识之士普遍认为，这是中共军队改革最好的“窗口期”，过时不候。

记者／钟坚

中共军改并非空穴来风，在军事学术层面，各种军改的思路和方案，军改的专题论证研究已开展数年，有关军改走向，各种论派观点，始终莫衷一是，各表一枝。

军改进入快车道是习近平掌军后第二年，中共十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》把“深化国防和军队改革”纳入国家改革战略全局，作为一个重要部分进行部署，着重提出“深化军队体制编制调整改革”“推进军队政策制度调整改革”“推动军民融合深度发展”三大领域的各项具体任务，全面覆盖了国防和军队改革的所有重要方面。

由中央军委改革领导小组专家咨询组副组长刘继贤作序的《实战化的军事改革》一书认为，把国防和军队改革单独作为一部分列入中共十八届三中全会的《决定》，主要考虑是将军改纳入全面深化改革总体布局、上升为党的意志和国家行为后，可以更好统一思想、凝聚共识、形成合力。

不同于地方自下而上的改革，军队是一个特殊的武装集团，其改革走向从来是自上而下推行，领导人的意志和决心往往决定改革的走向和效果。遍数中共军队60余年来的多次调整精简变革，对军队重构式的变革基本没有过，很多只着眼于裁减员额，做一些边边角角的改变，因为各种利益固化的坚固性，各种既定的格局无法打破；也因为观念和思想的陈旧，导致中共军队的体制编制至今落后欧美诸国军队足足半个多世纪。

在中共基层和军委领导机关都有任职经历的习近平掌军后，力挽狂澜，重手治吏，廓清了有利军改的气候与土壤。当下的中国，内部国力快速发展，外部边壤虽有领土争端但无战事。军队有识之士普遍认为，这是中共军队改革最好的“窗口期”，过时不候。

此时，习近平以其大智大勇，将中国军改快速全面推开，也可谓正当其时。

2015年9月3日，习近平宣布中国裁军30万。（凤凰军事）

军改过去时

1992年10月19日，以江泽民为军委主席的新军委成立。世纪之交，军队学术界普遍将这一阶段称为军队变革跃升阶段，主要有一个非常特殊的历史背景：1991年，爆发了海湾战争，这场战争使全世界的人都看到了一种全新的战争形态和战争方式，从而引发了一场世界性的军事变革。

中央军委适时提出推进中国特色的军事变革，提出“两个根本性转变”，“分三步走”。1995年12月，《九五期间军队建设计划纲要》中提出“两个根本性转变”，即在军事斗争准备上，由应付一般条件下局部战争向准备打赢高技术条件下局部战争转变；在军队建设上，由数量规模型向质量效能型转变，由人力密集型向科技密集型转变。

两个转变的提出，标志着中国特色军事变革的开始。“分三步走”，是1997年江泽民在军委扩大会议时提出的：第一步，到2010年，主要是解决好规模、体制编制和政策制度问题，为国防和军队建设打下坚实基础；第二步，到2020年，加快军队的质量建设，使国防和军队的现代化建设有一个较大的发展；第三步，再经过30年的努力，基本实现国防和军队的现代化。

军方将“三步走”方案确立为军队现代化的一个中远期目标，沿用至今。质量建军此时也受到重视，按照精兵合成高效的原则，“九五”期间，将军队裁减50万，“十五”期间又裁减20万。

权力过渡到胡锦涛时代的2003年6月23日，中央军委印发了《2005年前军队体制编制调整改革总体方案》。2003年7月军委扩大会议之后，全军体制编制调整改革全面展开，中共军队裁减军队员额20万，军队总规模降至230万，陆军部队占全军总员额的比例下降至历史最低点，机关直属单位、院校得到了精简。

据公开数据显示，这次军队整编，团以上机关部门减少3000余个，直属单位减少400余个，全军减少院校15所、训练机构31个。农场、文体单位、军代处、物资机构等较大压缩。陆军撤销部分集团军及师团，增加实行“军旅营”体制集团军的数量。组建一批高新技术装备部队。海、空军撤销部分舰艇大队和航空兵师团场站，全军精简干部17万，减少军职以上领导岗位150余个。

胡锦涛任职军委主席之初，军队内部裁撤臃肿机构，加速推进军队组织形态现代化，同时数次给军队加薪增加福利，安抚军队人心。但郭伯雄、徐才厚两人在主持军委日常工作时，大肆贪腐，搞山头主义，阻挡和停滞了整个军队的改革和建设。

过去十几年，世界军事格局发生了翻天覆地的变化，欧美各国军队在伊拉克战争等局部冲突中得到长足的锻炼，军队作战样式、指挥模式和战略防卫思想等都发生根本性的转变，外军的发展进步对中共军队来说是一种巨大的催促和紧逼。虽然这十几年中国军费开支逐年增长，武器研发、购买先进武器等方面也付出巨大成本，但郭、徐并未推出多少管理和变革军队举措，身居高位，蝇营狗苟。一手网织了以钱财进贡为标准的用人规则，使得一大批军事人才被耽搁，军事改革断档，直接影响了现在和未来，给现在的军事改革和建设带来巨大灾难。如军队建设“三步走”的第一步：到2010年，主要是解决好规模、体制编制和政策制度问题，为国防和军队建设打下坚实基础。在郭、徐手里，仍原地踏步，给接任的军委主席习近平带来极大难度，习面对的是军队历史上从未有过的、空前猖狂的买官卖官病态时期，军队编制过大、发展无序等沉疴种种。军费迅猛增长，但军队的战斗力没有发生根本性转变，使得现在的改革必须要采取破釜沉舟、壮士断腕的姿态来做，退无可退。

空军某部大校董子峰认为，从阶段性特征上考察，军队虽然搞了十几年信息化，这些年也进行了多次调整改革，但尚未完全摆脱机械化、半机械化模式的束缚。信息作战、远程作战和联合作战多有短板，体系作战能力弱的瓶颈日益显现，战斗力生成模式总体上处于由机械化、半机械化向信息化转变过程中。

各种“信息化”口号喧天的情况下，这支世界上规模最大的军队的体制编制和指挥链显得很落后和陈旧，发达国家军队早已开始削减和压缩指挥管理层次，普遍实行师营或军旅营的体制编制。中国陆军虽然也推进军旅营体制改革，已经在扁平化道路上迈出了重要步伐，但“一刀切”的军旅营体制，也并非最佳选择。

“军队扁平化的空间仍然很大。扁平化的重点从某种意义上来说，不在下层，而在上层。上层过‘厚’的问题解决好了，我军体制编制和指挥链条将会更加顺畅。”有军事专家直指改革弊端所在。

历次改革反思

《解放军报》评论员文章称，军队改革正是体现检验革命军人责任担当之时，不能只想改别人、不想改自己，只想做加法、不想做减法，只想换新鸟、不想腾旧笼。只有把责任担当扛在肩上，跳出一时一事、一地一己的局限，甘愿以个体之失换整体之得，以局部之失换全局之得，以一时之失换长远之得，改革才能顺利推进。

“以往的经验教训是，一谈改革，大家都无比拥护、双手赞成，但改革如果涉及削弱或剥夺自身利益，则会引发各种强烈的利益诉求，强调本部门本系统的特殊和重要性，反而提出增设机构、增加人员和提高编制等级的要求，致使偏离改革初衷，半途而废。”国防大学一位学者表示，面对重重改革阻力，必须要有统一的意志、坚定的决心，各级领导干部、改革设计者要做好表率，敢于向与自身利益密切相关的事项开刀动手术。

2013年11月，国防大学战略部主任任天佑少将在接受光明网记者采访时说，“在部队与机关比例这一块儿，目前我们各级机关规模庞大、人员也比较多、机构重叠、职能交叉的问题还是比较突出，这个问题是我们长期以来想解决而没有解决好的问题。”

任天佑坦承，因为机关是权力部门，每次精简调整，往往不是想着怎么精简优化，而是想怎么保留住现有机构和人员直属，并尽可能有所增加，即使当时增加不了，过后增加的也不少，所以这块已经需要各级领导机关尤其是高层机关痛下决心，“壮士断腕，自我割肉，确实到了这个时候了”。

以往军改方案的困难重重，或在于标准的模糊。过去的改革之所以成效不大，或者毫无成效，一个根本的原因，是能打仗、打胜仗的标准没有建立起来。“近30年的和平环境，实际上已经让我们挂在口头的战斗力标准，变得没标准。打赢信息化条件下局部战争，到底应具备什么样的能力？全军上下心里无数，缺乏量化标准，缺乏明确具体指标。战斗力标准的缺失，导致的结果常常是：演习更像是在演戏，各项建设更像是走走过场，改革更像是装点门面，而非解决问题。”

在军队改革的问题上虽然大家都在说改革的重要，都在表态坚决听从党中央、中央军委的指挥，都在讲以提高战斗力为标准，但落实到具体单位，不少领导者考虑的不是战斗力的标准，而是本单位的领导职数增加了没有，级别提高了没有，规模扩大了没有。如果哪个单位被裁撤了，被压缩了，被其他单位合并了，哪个单位的领导就会觉得自己是“历史的罪人”。他们宁可当改革的促退派，也不当改革的促进派。

曾经有个单位，在一次编制体制改革调整后，降了一级，单位的领导职数减少了一半多。这个单位的领导直到退下来很多年，都被认为是“历史的罪人”，他自己在人前人后也觉得抬不起头来。

还有一个单位在论证改革方案时，按照精干高效的原则，可以提出与另一个单位合并的方案，但这个单位领导却“非常英明”地指出，与这个单位合并，师以上干部的消化要多少年？老干部的队伍要有多大？你们在座的各位还有提升的空间吗？参与论证的人顿时感到如梦初醒，都说打死也不提合并的方案了。

“这样的场景不是虚构，它真切发生在历史细节中，就是这些历史细节，造成了一些阻碍战斗力生成的体制机制等深层次问题得不到有效解决，现代军事力量体系建设始终无法取得革命性的突破和发展。”一位军队将领痛心疾首地表示。

中共军队的历次改革，多把军事改革的重点置于减少人员数量，而对优化部队整体机构考虑得不是很多，许多长期存在的结构性弊端和问题没有得到根除。有的还炒“回锅饭”、“走回头路”：如不断归建又移交的地方人武部、军队前几年的大联勤建设等。对于基层改革者来说，虽有改革的勃勃雄心，但无力对已经落伍的领导管理体制等改变一分。

军队改革是中国全面深化改革的重头戏。（凤凰军事）

军改之难的根源

如今已在中共军队内密切推进的军队管理体系，在过去很多年来并非没有纳入专家学者和高层的视野，而是众多人士都陷入一个奇妙的观念漩涡不能自拔。

军队建设专家称，构建现代军事力量体系，一个十分尖锐的问题是敢不敢在领导指挥体制上“猛切一刀”，把军政军令系统相对分离出来。对于军政军令分离问题，长期以来，中共军队理论学家的认识常常是把它与社会政治体制联系起来的。以为军政、军令分离体制是资本主义国家多党制、军队非党化、非政治化的产物。军人不问政治，是这种体制的鲜明特征。

而美国著名学者亨廷顿和简诺维茨的研究更为这种担忧加了一把火，这两位学者在考察军队与国家关系时，认为实行文官治军是资本主义国家防止军人擅权的一个重要制度。军人只负责打仗，不过问政治。“军人只是政治家手中那杆长枪上的子弹，扣动扳机的手不在将军们那里。”

但也有中共军内学者认为，文官治军这种制度与军政、军令的分离没有绝对必然的联系，文官治军解决的是军队和国家的关系问题，而军政军令分离解决的是军队平时建设和战时指挥互相关系的问题。两者有一定的联系，但并不是一回事。

“回顾我军历次体制编制改革，为什么在政令和军令分离问题上，大家讳莫如深，不敢越雷池半步？根子就是这个问题没搞清楚。似乎一触及这个问题就是崇洋媚外，就是否定党对军队的绝对领导。”上述学者称，中共对军队的绝对领导体制绝对不会出现有人担忧的情况。长期的军政军令不分，特别是长期的和平环境条件下，各级党委和军官的注意力大量转移到平时的建设和管理上，指挥权力层层上收、指挥效率越来越低下，部队打仗的功能严重弱化。

这位学者总结称，可以说，目前军政军令合一的体制，指挥效率与管理控制两难取舍，已经成为党对军队绝对领导一个很难解开的死结。从改革开放的成功经验上看，地方推行的党政分开、政企分开，虽然尚不够彻底，但确实解决了解放和发展生产力的问题。

“对市场经济我们已经去掉姓社姓资的标签，对军政军令分离我们也需要去掉姓社姓资的标签。适度的军政军令分离，既能提高指挥效率，又能防止军人擅权，还能实现军令系统与军政系统的相互监督，只有好处，没有坏处。”

中央军改领导小组常务副组长许其亮，在2013年发表的《坚定不移推进国防和军队改革》一文曾指出，要按照调整职能、理顺关系、优化机构、提高效能的思路，优化军委总部领导机关职能配置和机构设置，完善各军兵种领导管理体制，健全新型作战力量领导体制，加强信息化建设集中统管。

这表明，中央军事最高决策层那时已然采纳了这种革故鼎新式军队变革。尽管中共军队进行的体制编制改革，是面向未来的力量重组，但也是利益关系的重大调整。改革往往会触及部门利益、个人利益以及军地之间的利益关系，在决策和实施过程中必然会遇到来自各方面的阻力，造成改革困难重重，难以进行到底。

邓小平在1980年3月召开的中央军委常委扩大会议上表示：军队改革特别是军队体制改革，必须“要搞革命的办法。用改良的办法，根本行不通。”与其他改革事项不同的是，军队体制编制改革在方法上要采用革命的办法，形成体系设计、自上而下的改革发展路径。

中共军队现在敢于对军队领导指挥体制进行大刀阔斧式改革，得益于现任领导人习近平有很强的政治领导力，敢下定改革决心，有勇于承受各种可能的反对意见的魄力和意志。

俄军在推进改革中，普京坚定支持几任文职国防部长推行改革举措，为此不惜将抵制改革的总参谋长克瓦什宁、巴鲁耶夫斯基和空军总司令泽林等高级将领撤职。如俄军事专家所指出的，“俄军‘新面貌’改革是在国家政治领导人的坚定决心基础上展开的。”相反，如果得不到最高统帅的坚定支持，如果缺乏立断立行的勇气魄力，如果拿不出超出常规的断然举措，那么，军队体制编制改革常常是无果而终。

改革正逢良机

纵观历史，破除部队的和平积习，根本出路在于从制度设计出发，形成以实战化为改革指向的军队建设发展新常态，确保部队做到召之即来、来之能战、战之必胜。同时也要看到，相对和平的环境为推进实战化的军事改革提供了必要条件。

因为军事改革往往涉及体制编制、规模结构、政策制度等根本性的问题，改革本身具有很大的风险和挑战，军队的战斗力可能会因为改革而暂时下降。为确保国家安全和发展利益，大规模、深层次的军事改革往往在一个较为宽松、稳定的和平环境中进行。这样可以遵循军事发展的普遍规律，可以更为从容、长远地筹划设计军事改革。所以说，和平时期往往是推动军队建设获得大发展、大进步的最佳时期，但这种军事改革必须以实战化为基本指向。

如20世纪20年代末，苏联军事家敏锐地觉察到新型武器装备和新兵种建设面临重大飞跃，苏联应不失时机地实施军事改革以追赶这一潮流。当时苏联红军的参谋长图哈切夫斯基向最高军事领导部门提出建议，认为应在社会主义建设取得成就和最新技术因素的基础上，全面改组武装力量。 

1931年，在拟定和修改国家军事建设计划过程中，苏联最高层充分吸收改革派将领的意见，推动旨在赢得战争的军事改革，图被调任中央军事机关，担任副国防人民委员兼红军装备部长，负责主持军队的技术改装和改革工作。一批支持实战化改革的军队领导干部得到提拔重用，苏联的军事改革得以推进。从当时参观苏军演习的西方国家军事专家的评论中可以看出，这场军事改革确实给苏军带来了崭新的气象。

2006年以来，美军对其现行领导指挥进一步调整职能、精简机构，在总部层级，国防部精简约50个将军岗位和150个高级文职岗位。新型作战力量得到加强，继网络司令部正式组建后，各军种也组建了相应指挥机构和作战部队。国防大学研究外军的一名专家对《凤凰周刊》记者表示，美军现在实行全域战略布防，军队编成模式完全按照作战需要，随时转化、变化、更新。

中国国力的发展也给军改提供了必要的外部环境和充分的物质条件。有军事专家认为，中国国际和周边安全形势总体稳定可控，2014年国内生产总值首次突破60万亿元大关，财政收入超过14万亿元，这为推进实战化军事改革提供了必不可少的外部环境和雄厚的财力支撑。

“不管在何种背景下发起的军事改革运动，都有一个最佳的窗口期，一旦改革窗口期过去，就会失去发展的机遇。”全军上下对改革期望很高、呼声很大，实战化的军改具有极为有利的社会环境。在《实战化的军事改革》一书中，多位军内专家都持有相同观点。

与以往历次由单一部门牵头的军改不同，目前军内推行的这次军改方案，由中央军委深改组统筹指导，全军全局论证，自上而下，统筹兼顾，科学合理。军委深改组下设改革办，改革办下又分设二十余小组，参与军改论证的是由全军抽调的精兵强将。据参与军改的一位军事专家透露，军改方案全部由各方背靠背编制而成，多个小组不跑风透气，各种编成的方案提交深改组领导小组统筹综合，之后才最终定稿。现定稿的军改方案原本计划2014年草案论证，年底公布方案，但军改千头万绪，事涉多方利益盘整，延宕至今年年初。今年的计划是在6月底拿出方案，完成论证，却也无果，又推迟半年。至国内外诸多大事完美收官，军改综合方案才终于出笼，获领导层面权衡审定。军改方案的插曲，可见其推进之不易，变革之艰难。

“没有十全十美的方案，只有相对合适的方案。改革就是摸着石头过河，只要不犯颠覆性失误，改革方案就不必过于追求完美，否则有可能错失改革良机。”上述军事专家表示，要认清根本不存在完美无缺的方案设计，也没有让所有人都满意的政策制度。“现在我军改革正处于一个前所未有的历史机遇期，同时也要看到改革窗口期不是无限的，必须抓住机遇，实现弯道超车，才能建设一支强大的现代化军队。”

（本文若转载不得更改标题及内文，必须全文刊发。全文详见《凤凰周刊》2015年第35期总第564期《2015大军改启幕》）