陈金英：印度搞人口普查为何这么难

根据联合国的预测，印度人口数量将在今年超过中国，成为全球第一人口大国。然而，真实情况是，这个人口大国并不掌握本国真实的人口数据。

1881年，英属印度政府首次进行人口普查，当时统计印度人口大约超过2.5亿。在此后的130年时间里，印度保持了每10年一次人口普查的记录，收集人们的年龄、家庭、经济状况和社会文化特征等数据，为决策者、官僚机构、学者和民众提供制定、研究和了解国家公共政策的依据。这些政策小到是否应该在某个村庄开设一所学校，大到是否应该参与区域性的经济合作组织。

在印度，1948年的《人口普查法》没有规定联邦政府必须在某一特定日期进行人口普查或公布其数据。内政部下设的印度注册总署是负责人口普查的机构。1990年，印度政府通过《人口普查规则》，规定各邦、地方政府必须向印度注册总署提供边界冻结后的地区、乡镇、村庄、警察局和居民区等数量变化的详细信息，但行政边界冻结日期距离最近一次人口普查不得超过1年。2021年3月，由于疫情的原因，原本要进行的最近一次人口普查被无限期推迟。2023年1月6日，印度注册总署办公室宣布将各邦冻结地方行政边界的日期从2022年12月31日延长至2023年6月30日。这也就意味着最新一次的人口普查最早也只会是在2023年7月后才能进行。由于2023年印度有9个邦将进行邦议会选举，2024年上半年印度将举行新一届大选，人口普查具体将于何时开始无法确定。

考虑到包括中国、美国这样的人口大国，以及印度周边邻国尼泊尔、孟加拉国都在疫情期间完成了人口普查，印度以疫情为由推迟人口普查难以获得外界认可。事实上，过去几年，印度政府不止一次调整、推迟、中止重要的调查统计。2018年，政府采用新的统计方法公布GDP数据。2019年，由于担心数据公布可能影响选举结果，印度人民党在大选连任后才公布国家抽样调查办公室的上一年度就业报告。由于印度政府不公布官方的失业率数据，政策研究和咨询反而越来越多地以私营智库印度经济监测中心定期发布的数据为依据。2022年5月，《经济学人》的一篇文章警告说，印度“引以为傲的统计基础设施正在崩溃”。在这一背景下，印度推迟人口普查似乎成为“印度统计基础设施崩溃”的又一环节。

事实上，除了受到疫情的影响，2021年的人口普查之所以被推迟也有围绕人口普查存在诸多争议的缘故。印度政府在2019年曾表示将在进行人口普查的同时进行一项居民调查，更新国家人口登记系统。建立该系统的目的是为每位在印度居住6个月以上的“常住居民”创建一个全面的身份数据库。批评者称，更新国家人口登记系统是印度人民党政府实施其有争议的“公民身份修正案”的第一步，那些被印度政府列为“可疑分子”的人将会被要求证明自己的公民身份，其中主要是穆斯林。此外，一些邦和反对党的领导人还要求联邦政府在人口普查中加入种姓普查。印度的许多公共政策都和种姓结构密切相关，而上一次的种姓普查还是1931年。分析人士称，种姓普查可能会导致印度教选民的分裂，从而威胁执政党的前途，还会给现有的保留政策带来冲击。由于印度的政治层未能在这些问题上达成一致，原定于2021年的人口普查迟迟没能提上日程。

人口普查不是简单地统计一国的人口数量。它提供了在微观和宏观层面上做决定所需的重要信息，缺乏人口数据将严重影响政府资源配置的公平和效率。多年来，印度政府建立了一套和底层印度人衣食住行等日常生活密切相关的公共分配系统。就其覆盖范围和公共支出而言，它是国家面向穷人的粮食经济政策的重要组成部分。这一政策的前提是政府必须精确了解人口中哪些部分是公共分配系统的直接对象。此外，财政委员会根据人口普查的数据为联邦和各邦间的财政转移支付提供政策建议。没有各邦的人口数据，政策制定者就无法明确联邦到各邦的财政转移和各种其他类型的资源分配。在立法部门，联邦议会根据每隔10年的人口普查结果来调整各邦的席位数量。考虑到各邦人口变化的不均衡性，人口普查的推迟扭曲了代议机构的运转。在此背景下，面临成为人口第一大国带来的各种机遇和挑战，印度似乎还未做好准备。（作者是上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授、印度研究中心执行主任）