【评论】美国税改一周年，成效究竟如何？

图片来源：视觉中国

文/李超民，上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、研究员

美国三十多年来最大一次财税改革正对全球财税治理产生深刻影响。随着2018年1月1日起美联邦税法开始向新税制过渡，美国财政经济状况发生了正反两方面的结构变化。财政联邦赤字陡然加大、地方财政略有改善，显示了税制改革的央地财政转移支付效应；海外资本连续四个季度回流，美国企业投资和就业增加，跨国企业在美国内资本投入逐步加大，中小企业景气上升，显示税改的短期增长效应比较明显；然而大企业股票回购屡屡攀升，股市投机活动和股市波动也在加剧，财富转移的“马太效应”极其明显；由于此次税改有利于美大企业和巨富阶层，国内要求对富人征税的呼声高涨。

最重要的是，税改效果与特朗普总统的期待相距甚远，2018年第四季度，美国经济增长继续放慢，年化增长率只有2.2%，全年经济增长仅2.9%，未能达到3%的预期目标。急剧扩大的财政赤字和如此低下的税改效率，在美国内引起强烈质疑，对此共和党国会曾评估并谋划新的财税改革措施，民主党也借新一轮大选即将拉开帷幕之际，提出了多种财税改革设想。那么，美国税制改革一年来的成效究竟如何？在民主党成功掌握了众院多数席位后，美国税收政策是否将发生新变化？我们如何看待美国税改取得的成绩，并提出应对思路，这些都是值得思考的问题。

美国财税改革政策效果在逐步显现，主要表现出五大特征：

第一，联邦财政赤字急剧增加，债务屡创新高，新的更大规模债务危机正在逼近。目前联邦债务总额已超过22万亿美元，自2007年金融危机以来翻了一番多，联邦债务率接近GDP的110%，增长约30个百分点。近期还出现短、长期利率倒挂现象。历史上美国曾出现过10次利率倒挂，有9次导致经济衰退、1次导致经济增速放缓。因此，我们认为，税改正在酝酿新的债务危机，如果爆发，这次规模可能将更大。

第二，海外资本大规模回流并未出现。据美国商务部统计，税改以来全年回流资金总额为6537亿美元，其中第一、二、三、四季度分别为2949亿美元、1837亿美元、927亿美元和824亿美元，显示了逐季下降之势。相比之下，税改正式开始前的2017年第三季度，海外汇回资金即有551亿美元。而且一些大企业税改前就承诺纳税并汇回资金，如苹果公司承诺缴税380亿美元，税款如果全部按照15.5%的税率计算，并且资金一次性回流，仅苹果回流资金的数额就应高达2451.61亿美元，由此可见，通过降税刺激资本回流的政策并非成功之举。

第三，企业并未大幅增加对实体经济投资。据2018年10月份全国商业经济学协会(NABE)调查数据显示，一年来，美国税改只是对于提高企业销售额和增加利润率有作用，对于增加就业和投资几乎没有作用，而且汇回资金大多用于分红和股票回购，在投资、增加雇员和研发投入方面所做很少。9月的联储研究报告亦明白地显示出同样情况。美国商务部三季度报告也显示，企业投资在一、二季度高增长过后，三季度已大幅回落。三季度的非居民商业投资年化后季度投资率只有0.8%，设备投资率只有0.4%。例如，联邦快递只准备根据税改政策提高工人工资，更新邮件转运中心，一些大型销售企业则准备投资数据设备，实现企业转型。但是进口和存货大幅增加状况提示，美国企业针对特朗普扩大对中国贸易战的预期，在大量低成本增加库存，未来还将通过价格手段把关税成本转嫁给消费者。

第四，股票回购操作导致美国股市急剧波动。2018年美国股市主要指数从夏季的最高点分别下跌了16%到26%，Nasdaq综合指数从8月份至12月底已下跌22%。12月份是美国股市自1931年以来最差的月份。从数据看，2018年是自2007年以来美国企业现金回购股票多于资本支出的年份，上半年回购额达到3840亿美元，到9月中旬共达7620亿美元，同比增加了48%，前十大回购企业的回购额占全部增量的78%。高盛预计全年股票回购资金将高达1万亿美元。

第五，美联邦税改对全球各国税制稳定形成冲击。首先，欧盟开始了25年来力度最大的税制改革，提出“欧盟单一增值税区域建设方案”，以完善和加快增值税制度现代化，避免增值税滥用造成财政收入流失，减少欧盟内部跨境贸易成本，简化欧盟单一市场企业经营规则，并设定了建设日程。其次，欧盟加快了反避税体制建设步伐，发布了有关跨国企业的公开国别报告，就“巴拿马文件”提出税收调查建议，公布非合作税收管辖地黑名单，提出协调解决跨境增值税欺诈建议，实施反洗钱与反避税新规等。第三，欧盟推出数字单一市场战略与数字税收政策并抛出了公平的数字经济所得税建议，通过改革公司税规则，确保数字业务公司利润在成员国申报。此外，其他主要经济体也纷纷开始下调税率，以抵消美国联邦税率全面下调对于本国经济的冲击。

面对美国新税法实施后的成效，实务界和理论界都在进行评估，并陆续提出了新的税制改革思想。

美国内对联邦税改效果评价喜忧参半。从2018年10月份美国全国商业经济学协会(NABE)调查结果看：66%的受访者认为，2017年公司税法在权益和效率方面都优于1986年公司税法；但有25%的受访者认为，新税法比起1986年税法要“差点”或“相当差”，另认为新旧税法没有差异的有6%。此外，受访者对于新税法的个人税权益与效率基本上持否定态度，只有31%认为新税法比1986年税制更优，13%认为新旧个税政策没什么变化，另有34%的认为“不太好”，说相当差的有20%。最新的富国银行/盖洛普小企业指数表明，80%的小企业目前财务状况非常好或还算好；55%企业收入增加了；从1月份以来的12个月，27%的企业雇佣人数增加了；47%的企业认为，现在贷款更加容易。由此可见，要全面评价美联邦税改的实际成效，尚要待纳税数字公布之后。

美国共和党在中期选举前酝酿了新的降税措施。2018年9月众院通过三个税改新法案：第一项是税制改革2.0版本《保护家庭与小企业减税法》，把2025年到期终止的《减税与就业法》有关个人与小企业减税政策永久化；第二项是《美国创新法》，将完善针对初创企业成本扣除的规定，把所有有关规定合并实施。纳税人在纳税年度可以选择扣除实际投产企业创业总金额和组织支出2万美元，超过12万美元以上的部分可以从中减除（但结果不得小于零），剩余部分支出在180个月内逐步摊销；第三项是《家庭储蓄法》，通过建立退休账户等新型储蓄工具，鼓励家庭增加储蓄。

据沃顿商学院测算，减税2.0版本将造成联邦财政减收6310亿美元，而这笔负担最终将由美国的下一代负担，同时减税还会进一步威胁美国社会保障制度的安全。但随着中期选举后，民主党在众院扳回主导权，共和党进一步税改面临不确定性，而且随着美国政治进入新一轮大选周期，各种新的税制改革思想也在陆续提出，尤以民主党的税制改革思想值得关注。

美国民主党抓住了财税改革要解决财政收入这个焦点问题，基于解决当前联邦财政收入缺口这个头号难题，今年1月，先是国会民主党众议员AOC提出，针对富人年所得超过1000万美元的富人按照70%边际税率征税，实现联邦财政收入十年内增加7200亿美元设想，既解决税收公平问题，又解决筹措财政收入问题。接着伊丽莎白.华伦参议员提出征收“超级富翁”税，按照她的设想，联邦税制应从对所得征税转型为对财富征税，税率为个人资产超过5000万美元的富人按照边际税率2%开征，超过10亿美元以上边际税率定为3%。这样联邦政府在十年内将有望筹措税收资金2.75万亿美元，恰好能够抵消特朗普减税政策造成的2万亿美元左右的财政新亏空。

美国前财长萨默斯和宾州大学教授莎琳则提出了更加详细的税改方案，这套方案沿着传统的扩大税基、堵塞漏税、强化遵从、减少优惠路线展开，同时还提出要部分取消特朗普当局的税改政策。具体的措施主要包括：强化IRS税务执法和加强审计，以增加财政收入；取消公司所得税优惠政策；取消个人所得税优惠政策，重开针对投资基金经理的附带收益税；对于遗产按照增值办法进行征税；富人税前扣除应当上要封顶；终止新税法中给予穿透企业20%的税前扣除政策；降低遗产税门槛；将公司所得税率提高到25%。

上述新的税改思想，无论现实性价值如何，一方面反映了美国社会对于联邦财政根本难题的担忧，一方面也正在成为特朗普税改争论之外的税改新焦点。实际上，从税改一年来的美国经济运行状况已经看出端倪，特朗普当局的税改，为美国社会画了一个非常诱人的煎饼，但是这个煎饼是否能煎好，是寄托在减税能够推动美国经济长期稳定增长基础上的，然而无论从历史的经验、还是从理论上推定，那个煎饼可能永远不会自动掉在人们餐桌上，因为联邦财政的长期持续性难料。