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美国铁路业的兴衰:高铁梦想缘何成为泡影
送交者:  2019年01月08日19:48:38 于 [世界军事论坛] 发送悄悄话

美国铁路业的兴衰:高铁梦想缘何成为泡影

来源:美国研究2018.1                                                作者:付美榕                                时间:2019-01-08            
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原题:美国铁路业的兴衰及其影响因素

〔内容提要〕在19 世纪的工业化浪潮中,铁路业曾拉动美国经济一路领跑并跃居世界首位。如今,相较于其他交通工具的繁荣,美国的铁路客运明显落后,但铁路货运仍在美国经济中发挥着举足轻重的作用。从1830 年至今,美国的铁路业经历了繁荣、衰落与复兴三个阶段。这一演变过程主要表现为三个特征:其一,美国政府对19 世纪铁路业发展所采取的态度既不是放任自流,也不是大包大揽,而是有限且有效地介入;其二,美国的高速公路系统是政府主导的“计划经济”的产物,体现了美国政治经济传统中的“国家利益至上”原则;其三,美国的高铁梦想成为泡影的根本原因,在于决策机制分散和利益集团的诉求不同。

 2009 年,美国新任总统奥巴马在一系列重要讲话中盛赞中国“拥有最快的火车”,并表示美国要向中国学习,建设关乎美国未来的高速铁路。耐人寻味的是,时光倒回至1909 年,中国自主设计的第一条铁路———京张铁路———建成通车,这条铁路的总工程师詹天佑曾作为一名公派的留美学童,在耶鲁大学土木工程系专习铁路工程,并在归国后把美国的先进技术学以致用。光阴荏苒,百年已逝,中国正引领高速铁路建设的潮流,尽显“长风破浪会有时,直挂云帆济沧海”的大国崛起之势。反观美国,奥巴马执政八年,高铁梦想却最终化为泡影。相较于航空业和公路运输业,美国的铁路业呈江河日下之势,尤其是州、城际客运铁路因线路少、速度慢、票价贵而饱受诟病。2015 年,华盛顿开往纽约的美国国家铁路客运公司(National RailroadPassenger Corporation of the USA)的列车发生出轨事故;2017 年12 月,在华盛顿州塔科马(Tacoma)以南运行的该公司的列车再次发生脱轨事故。这些事故又引发了公众对美国铁路安全问题的议论。 

铁路,这个被马克思称为“实业之冠”的交通运输主力军,在19 世纪的工业化浪潮中曾牵引美国经济的列车一路高歌并跃居世界首位。进入21 世纪,美国依然是全球经济发展的先锋,交通运输业依然是美国经济实力的重要体现,但美国铁路客运业的发展却不尽如人意,这是耐人寻味的。目前,国内外学术界在美国铁路研究领域已取得了相当多的研究成果,主要涉及19 世纪美国交通运输业的历史轨迹、美国铁路业飞速发展的动因、美国铁路发展的外部效应,以及华工对美国铁路建设的贡献等,但对于美国铁路业的兴衰演变过程及其背后的影响因素,尚缺乏比较全面而深入的探究。按照经济学原理,铁路作为国民经济的重要基础设施,具有耗资多、周期长、风险高的特点,难以吸引私人投资者,所以发展铁路业往往需要政府的大力支持与资助。那么美国的铁路建设遵循怎样的模式? 铁路业在美国经济中的地位有何变化?美国为何缺少一个符合其大国形象的高铁系统? 本文将从经济史的视角围绕这些问题展开论述,探究美国铁路业的兴衰和演变过程及其背后隐藏的政治与经济因素,以期为中国经济特别是铁路业的发展与改革提供启示。

 一  工业化进程的先行者 

1825 年,世界第一条铁路在工业革命发祥地英国诞生,美国的铁路业发展紧随其后。1828 年,巴尔的摩-俄亥俄铁路(Baltimoreand Ohio Railroad)动工兴建,两年后即告完工。1833 年,从南卡罗来纳州的查理斯顿(Charleston)至汉堡(Hamburg)的铁路顺利通车,并首次采用美国自主设计的蒸汽机车运行,铁路建设的热潮由此兴起。到1840 年,美国共修筑铁路约2818 英里(1 英里= 1.609 公里),成为当时铁路里程最多的国家。1850 年,美国铁路总里程增至9021 英里,主要集中在东北部地区。1853 年,纽约至芝加哥的铁路通车,中西部与东海岸就此联结起来。到1860 年,美国铁路总长度达到三万英里,已经扩展到中西部和南部地区,建设规模居世界首位。 南北战争结束之后,美国的铁路建设突飞猛进,高潮迭起。1869 年,中央太平洋铁路(Central Pacific Railroad)和联合太平洋铁路(Union Pacific Railroad)在犹他州接轨,美国大陆东西海岸一线贯通。在此之前,从纽约到旧金山要乘船绕行南美洲合恩角,最快也需要六个月。1869 ~ 1893 年间,另有四条横贯东西的铁路干线陆续竣工,即圣菲铁路(Santa Fe Railroad)、北方太平洋铁路(Northern Pacific Railroad)、南方太平洋铁路(Southern Pacific Railroad)和大北铁路(Great NorthernRailroad)。随着这些铁路干线及其支线建成通车,纵横交错的大规模铁路网出现在美国版图上。进入20 世纪,美国铁路迎来鼎盛时期。1910 年,美国共拥有铁路线353,761 英里,约占当时世界铁路总里程的一半。 1916 年,美国铁路业发展达到顶峰,总投资额达到210亿美元,运营线路达到1785 条,运营收入共计33.5 亿美元,铁路公司雇员人数共计170.1 万人。 

铁路是美国工业革命的产物,也是推进美国工业化的重要因素。按照美国经济史学家沃尔特·罗斯托(Walt W. Rostow)的“经济成长阶段理论”(Theory of the Stagesof Economic Growth),又称罗斯托起飞模型(Rostovian takeoff model),世界各国的经济发展历程可以分为传统社会、准备起飞、起飞、成熟社会、大众消费五个阶段,其中第三阶段即“起飞”阶段最为重要。罗斯托认为,铁路业作为工业化的主导产业(trigger off industry),是美国经济“起飞阶段最强有力的发动力量”,1843 ~ 1860 年美国经济的飞跃与持续增长,在很大程度上归功于铁路。 现代创新理论代表人物约瑟夫·熊彼特(Joseph Schumpeter)从企业创新的角度指出,铁路是19 世纪后期美国经济生活中最重大的革新和经济发展原动力。 归结起来,铁路业对美国工业化与现代化的促进作用主要体现在四个方面:其一,四通八达且运费低廉的铁路运输加快了地区间的人员与物资流动;其二,铁路运输为美国农业的区域专业化创造了必要的流通条件,促进了农产品的出口;其三,铁路建设带动了美国钢铁、煤炭、机器制造、食品加工等产业的发展,这种连锁效应加速了美国经济的增长;其四,铁路建设的巨额资金需求刺激了美国资本市场的形成。铁路业的扩张促使铁路企业通过建立现代意义上的“上市公司”在资本市场筹集资金,从而催生了新的商业组织形式,促进了以华尔街为象征的金融帝国的形成。此外,作为现代企业的先驱,铁路公司在管理理念、组织结构、专业分工、人员培训等方面,为美国企业的现代化管理提供了先进经验。总之,如美国经济史学家维克托·克拉克(Victor Clark)所言,“没有哪个国家的工业像美国那样深受铁路的影响。” 

美国铁路业之所以在不到一个世纪的时间里从无到有,迅速发展,达到世界领先水平,主要得益于美国联邦政府的大力支持。首先,联邦政府利用其掌握大量公地的权力向铁路公司无偿赠与土地。早在1833 年,联邦政府就把原本计划挖掘从伊利诺伊至密歇根的运河的土地赠与铁路公司。1850 年颁布的《赠地法案》( Land GrantAct)正式开启了联邦政府对铁路建设的土地赠与援助计划。从1850 年到1871 年停止赠地,铁路公司共获得1.31 亿英亩联邦政府赠与的土地。 铁路公司通过售卖这些受赠土地和建立城镇开发公司,获得了大笔可充作铁路建设资金的收入。例如,1856 年建成的伊利诺伊中央铁路(Illinois Central Railroad),其5 /6 的建设资金来自铁路公司出售国有土地的收入。26%的中央太平洋铁路建设资金和34%的联合太平洋铁路建设资金,也来自政府赠与的土地所产生的收益。 其次,联邦政府实施了针对铁路业的关税减免政策。1830~ 1834 年间,联邦政府通过多次降低用于修建铁路的进口钢材的关税,削减关税共计600 万美元。政府还对进口的铁路用铁和路轨实行免税政策,从而为铁路公司节省了大约6000 万美元的成本。 再次,联邦政府以贷款形式为铁路公司提供财政援助。1862 年,林肯总统批准了《太平洋铁路法案》(Pacific Railroad Act),确定由联合太平洋铁路公司和中央太平洋铁路公司共同承建横贯大陆的太平洋铁路。该法案规定,政府按铺设铁轨的里程发放贷款,每一英里的贷款分别为:平原地区1.6 万美元;丘陵地带3.2 万美元;高海拔地区4.8 万美元。据统计,联邦政府共计向铁路公司提供了6500 万美元的贷款。

 铁路业作为经济起飞的先行产业,带动了19 世纪美国经济的迅速发展,这已成为美国经济学界的主流观点。然而,这一观点在20 世纪60 年代得到以罗伯特·福格尔(Robert Fogel)为代表的美国新经济史学家的修正。这位1993 年诺贝尔经济学奖获得者的获奖研究表明,铁路对19 世纪的美国经济增长并非不可或缺。福格尔运用反事实(counterfactual)论证方法进行了定量研究,分析了铁路与经济增长的关系,进而指出,假设没有铁路,美国的适航运河网络也能满足经济增长对运输业的需要。 这一结论隐含着对政府干预铁路发展的行为的批评。福格尔继承了芝加哥学派经济学家的学术传统,认为美国政府对铁路业的慷慨援助未必有效,负面效应倒是很明显。大规模的铁路投资导致重复建设和资源浪费,这突出体现在赠地政策和财政援助方面。由于政府根据修筑铁路的长度与难度发放土地与贷款,导致铁路公司为获得更多的利益而争先恐后地铺设新线路,“铁路延伸至荒芜人烟的地方———即便那里没有什么运输业务可做。” 

实际上,美国国会在是否对铁路建设进行资助的问题上曾经争论不休,运河利益集团也反对联邦政府介入铁路建设。从19 世纪早期开始,内河航运在美国日渐兴盛,并成为主要的运输方式。然而,铁路闪亮登场之后,水路运输遭遇了替代性竞争的沉重打击。这从1829 年1 月31 日纽约州州长马丁·范布伦(Martin Veblen)写给安德鲁·杰克逊(Andrew Jackson)总统的信函中可见一斑:“我国的运河系统目前受到被称作‘铁路’的新兴运输方式的威胁。……‘铁路’机车由时速高达15 英里的引擎驱动,除了危及旅客生命和身体外,风驰电掣般穿过乡间会引起庄稼失火,惊扰牲畜,吓坏妇女儿童。上帝当然不会让人们以这样危险的速度旅行。”范布伦恳请联邦政府保护运河,因为如果铁路取代运河,造船工、维修工、护闸员、养马人将会被剥夺生路。更重要的是,伊利运河对美国防御外敌以及与英国交战非常关键。 为了捍卫自身的利益,美国内河航运行业联手向铁路业发难,致使几个州的铁路运输业务被限制在运河停运季节进行。俄亥俄州的一家铁路公司被要求赔付铁路竞争给运河航运造成的损失,另一些铁路公司则被勒令支付“吨位税”(tonnage tax),用以补偿运河营运的成本。尽管如此,强悍的“铁马”依然势不可挡。不过,铁路业最终花了1 /4世纪的光阴,才在区域运输战中打败运河利益集团。 

在那个自由竞争的理念深入人心的时代,美国政府大力援助铁路业有其政治和经济方面的动因。美国建立之初,内外交困,百业待兴,交通运输为百业之重,财力匮乏的联邦政府只能利用土地资源和国家信用支持铁路建设。1850 年联邦政府颁布《赠地法案》的主要目的,是鼓励铁路公司开发北美洲五大湖地区至墨西哥湾的铁路。1862 年林肯政府通过《太平洋铁路法案》向铁路公司提供贷款的动因则是,当时美国内战的硝烟已经燃起,建设太平洋铁路对于北方的胜利及其政权的稳定具有战略意义。随着美国铁路业进入高速发展的黄金时代,联邦政府对铁路公司的援助明显减少,尤其是19 世纪70 年代之后,铁路建设资金主要通过组建铁路股份有限公司在资本市场上筹措。这种制度安排为美国基础设施建设主要由私营部门进行投资的传统奠定了基础。 

二  行业竞争的失败者

19 世纪后期美国铁路业的扩张造成诸多弊端,如私人投资集中、无序竞争加剧、价格歧视盛行、贿赂丑闻不断等,从而引发了社会各界的强烈不满。为此,美国政府于1887 年颁布了《州际商业法》(Interstate Commerce Act),同时成立州际商业委员会(Interstate Commerce Committee,ICC),铁路业成为该法令的管制对象。随着美国进步运动(Progressive Movement)的深入,联邦政府又颁布了《1890 年谢尔曼反托拉斯法》(Sherman Antitrust Act of 1890)、《1906 年赫普本法》(Hepburn Act 1906)和《1910年曼-埃尔金斯法》(Mann Elkins Act of 1910),进一步加强了对铁路垄断企业的管制,包括减少投资、冻结运价、限制企业合并等。第一次世界大战期间,为了实施战时经济动员并整治铁路业的混乱局面,联邦政府成立了美国铁路管理局(United StatesRailroad Administration,USRA),把美国铁路系统接管下来进行集中管理。战时经济管制下的铁路业客运和货运量有所增加,但经济效益大幅下降,从1917 年的赢利57亿美元变为1920 年的亏损15 亿美元。 第一次世界大战结束后,联邦政府把铁路系统交由私人管理,但同时施加了一些限制性条令,甚至要求铁路公司即使经营亏损,也不得放弃“与公共利益有关的”的铁路线路和客运服务。如此一来,铁路业虽然属于私营部门,却具有很大的公益性。这导致铁路业失去了发展的活力,在运输市场上的份额逐渐减少。20 世纪30 年代爆发的经济大萧条,对美国的铁路运输行业造成了沉重的打击。到1937 年,超过七万英里的铁路处于破产管理状态。 第二次世界大战期间,由于工业产能调整,铁路的运输量暂时回升。然而,随着战后美国经济恢复常态,铁路业在过度的政府管制下经营管理日趋僵化,客运铁路的处境尤其艰难。20 世纪60 年代,美国邮政总局(U.S. Postal Service) 取消了客运列车运送邮件的合同,这令美国的客运铁路雪上加霜,一蹶不振。为了帮助客运铁路摆脱困境,美国政府出台了《1970 年美国铁路客运服务法案》(Rail Passenger Service Act of 1970),并成立了由政府资助的美国国家铁路客运公司,简称美铁(Amtrak),统一提供跨州和城际铁路客运服务。根据该法案,美铁成为美国为数不多的国有制联邦企业,采用公私合营的经营方式,在特定的铁路线上拥有受保护的客运经营权,铁路客运业务覆盖美国46 个州和加拿大的三个省。 面对市场萎靡、融资困难、法规限制等多重压力,美铁依靠联邦财政补贴勉强求存。1973 年,国会又颁布了《地区铁路改组法》(RegionalRail Reorganization Act),旨在对铁路公司进行资产重组和联合兼并,以提高美国铁路业的竞争力。

在屈从于政府管制的同时,美国的铁路企业还面临运输市场的激烈竞争。火车遭遇汽车“碾压”的情形,恰似当年奔驰的列车取代轮船和马车的景象。20 世纪20年代,美国汽车制造业的迅猛发展改变了美国交通运输的格局。大规模生产的福特汽车以低廉的价格投入市场,为美国人的中短途出行提供了更加方便灵活的选择;大型长途客车的诞生,则进一步瓜分了铁路客运市场。基于第二次世界大战期间运输机与轰炸机的研发成果和生产经验,20 世纪50 年代,以波音707 和道格拉斯DC-8为代表的大型喷气式民航客机应运而生,美国商业航空的发展领先全球。 20 世纪60 年代,美国运输市场的竞争呈现出白热化状态,铁路业的颓势更加明显。就货运而言,主要威胁来自公路运输、管道运输和略现生机的内河航运;就客运而言,公路与航空运输给铁路客运带来了巨大的冲击。1965 年,美国的铁路客运量较1929 年减少了85%。 由于缺乏资本投入,日常维修难以保证,铁路公司出于安全考虑不得不降低列车速度,同时大量铁路被拆除。至此,美国铁路经历了先建后拆的过程。以1916 年为界,此前铁路里程逐渐增加,此后逐渐缩减。 20 世纪70 年代,美国铁路处于严重衰退状态,曾经独霸天下的“铁老大”从“宠儿”沦为“弃儿”,风光无限的火车时代随之远去,但美国人对铁路和远方的美好记忆并未远去。正如美国小说家约翰·契弗(John Cheever)在其小说《弹园之地》(Bullet Park) 中所感叹的,“我们出行多半是坐飞机,可是我国在精神上,似乎仍属铁路之国。”如今,矗立在华盛顿、费城、纽约等城市一角的昔日的火车站依然雄伟,街道上的火车轨道痕迹依然清晰,记录着美国铁路业的兴衰起伏。

回顾美国铁路业由盛及衰的过程不难发现,影响铁路业发展的一个关键因素是公路运输主导的行业竞争,联邦政府对铁路业的插手则加剧了这一竞争。如前所述,美国的铁路建设资金主要通过资本市场来募集,由此形成了美国公共工程投资由私营部门而非政府提供的传统。然而,美国的高速公路系统几乎完全由国家统一规划并出资建设。美国政府为何厚此薄彼? 简而言之,国防需要使然。随着美国进入汽车时代,建设州际公路的需求日益迫切。美国经济大萧条时期,为了振兴美国经济,美国总统富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)于1938 年提出了修建三纵三横六条州际高速公路的构想和全国公路网的计划,但因资金短缺及第二次世界大战爆发而未能实现。第二次世界大战期间,基于军事需要,美国的公路建设在政府管制下高效进行。著名的阿拉斯加公路即为抵御日军入侵而建,九个月内便顺利完工。1943年,美国国会批准了修建6.44 万公里全国高速公路网的计划,但由于资金问题再度搁浅。1956 年,在美国总统德怀特·艾森豪威尔(Dwight Eisenhower)的大力推动下,美国政府最终颁布了《联邦公路资助法》(Federal-aid Highway Act),同时建立了联邦高速公路信托基金(Highway Trust Fund),对高速公路建设提供大量的拨款,总投资约为274.25 亿美元。根据《联邦公路资助法》,从1956 年7 月1 日开始,美国将用30年时间建成6.56 万公里的州际高速公路,筑路资金由联邦政府和州政府按照9 ∶ 1的比例分摊。其中联邦政府提供的资金由“公路信托基金”提供,该基金87.6%的资金来自低税率的机动车燃油税;其余部分主要来自对道路磨损较大的大型车辆征收的销售税和使用税。《联邦资助公路法》还规定,州际高速公路建设与基金收入挂钩,收多少钱,办多少事,不再另外借款修路。建设州际高速公路的伟大构想,源自艾森豪威尔将军在第一次世界大战期间驾驶军车与训练坦克营的经历。因此,美国州际高速公路网又称国防公路网,其功能之一是满足第二次世界大战之后的战备需要:一旦核战争爆发,四通八达的高速公路可以把人口紧急疏散到全国各地,并快速运送军事装备与物资。 在东西方冷眼相对的时代,美国的政治领袖们或多或少地继承了罗斯福的“新政”遗产,无论是民主党还是共和党主政,联邦政府都敢于集中力量办大事———尤其是在事关国家利益与国土安全的情况下。联邦政府设计的州际高速公路资助机制解决了融资问题,迅速推进了高速公路网的形成。将燃油税收入专用于州际高速公路建设支出,可以将税收负担转由道路用户承担,且易于征收,体现了“谁受益,谁支付”的公平原则。 根据美国高速公路管理处(Federal Highway Administration)的统计,到2016 年,美国州际高速公路总长度已达到7.7557 万公里。

综上所述,美国铁路业从顶峰跌入低谷主要有三个方面的原因:其一,汽车、民航和管道等运输方式的兴起,尤其是廉价而高效的汽车拥有量的增加,导致运输市场的竞争日趋激烈,铁路失去独霸天下的地位是大势所趋;其二,过于严格的政府管制导致铁路公司经营僵化,不能适应运输市场的变化;其三,冷战时期的国防需要促使美国政府大力资助和参与全国高速公路网的建设,并通过燃油补贴政策进一步降低公路交通的成本,从而加深了美国铁路业面临的困境。

三  迈上复兴之路

面对铁路业濒临崩溃的局面,从20 世纪70 年代后期起,美国政府开始逐步放松对铁路业的管制,出台了《1976 年铁路复兴和规章改革法》(The Railroad Revitalizationand Regulatory Reform Act of 1976)和《1980 年斯塔格斯铁路法》(Stagger RailroadAct of 1980)。这两部法律的主要内容包括:放松对铁路公司资产重组的管制,不再要求铁路公司继续经营亏损的线路;扩大铁路公司的定价范围,允许其与客户协商定价或给予大货主优惠运价,以便与客户建立长期、稳定的业务关系。1995 年,美国国会又颁布了《ICC 终止法》(ICC Termination Act),州际商业委员会被撤销,取而代之的是地面运输委员会(Surface Transportation Board,STB)。地面运输委员会是一个独立监管机构,由美国民主党和共和党两党成员组成,负责对铁路的监管范围与对象进行重新界定和调整。 一系列放松管制的政策在资产重组、业务选择、价格制定等方面给予了铁路业一定的自由,促使铁路公司不断加大投资,对线路基础设备和运输设备进行更新改造,竞争力逐渐增强,经济效益显著提高,开始迈上复兴之路。进入21世纪以来,随着全球化的深入和石油价格的不断上涨,以货运为主的美国铁路业重现生机。2006 年,美国铁路的货运运营收益为540 亿美元,以“吨/英里”计算的货运市场占有率达到40%;在全部559 家货运公司中,有七家一级铁路公司的营业收入超过3.468 亿美元。2008 年,美国铁路总投资额高达5850 亿美元,运输效率和铁路运量有所上升。截至2013 年底,美国铁路营业里程为26.0423 万公里,居世界首位。在激烈的国内运输市场竞争中,美国铁路仍保有相当大的货运市场份额,大铁路公司大都能够保持赢利。目前美国铁路系统包括七个一级货运系统、21 个区域货运系统和510 个本地货运系统,货运总里程数高达22 万公里。铁路业承担着煤炭、石油、木材等基础物资的运输任务,在美国经济发展中发挥着至关重要的作用。根据美国运输部2016 年的统计,美国货运铁路每天运送约5500 万吨货物,以“吨/英里”来计算的运量在美国各类运输方式中排名第一。 与其他货运行业相比,铁路货运既经济又节能。从1981 年到2014 年,铁路货运运费下降了43%。从环境保护方面看,铁路货运的燃油效率平均比卡车高出四倍,而温室气体排放量则平均比卡车减少75%。

与铁路货运业务相比,美国的铁路客运业务在整个客运市场中占比很小,复兴之路十分艰难。自1970 年成立以来,美铁的财政支持主要来自国会年度拨款。美国铁路史研究者理查德·怀特(Richard White)把美铁比作政府创造的一头“怪兽”,由于缺乏盈利来源,一生下来就不得不依赖大量补贴存活。 实际上,批准美铁赖以生存的补贴,经常会面临政治上的角力。一些人一直主张取消政府对铁路的资助,让美铁在市场中自生自灭。另一些人则主张“一碗水端平”,认为既然政府对航空和汽车运输业提供优惠和补助,对铁路业同样可以提供资助。值得欣慰的是,自1993 年以来,美国铁路的客运量以50%的速度逐年增长。2007 年,美铁客运人数比2006 年增加6%,实现了连续五年增长。 2015 财年,美铁共运送旅客3080 万人次,票务收入达21.85 亿美元,雇员超过2 万人。 电子票务系统和宽带通信的应用,在很大程度上推动了铁路客运的发展。2016 财年美铁的总客流量为3130 万人次,总营业收入为21.4 亿美元,均创下历史新高。 美国运输部2015 年曾在其官方网站发布白皮书《展望2045:美国综合交通发展趋势与战略选择》(Beyond Traffic,2045 Trends andChoices),从城际客运与城际货运两方面阐述了美国铁路发展的趋势和战略。白皮书指出,就城际客运而言,未来30 年美国人口将增加23%,美国人对出行方式的多样化需求进一步增加。由于人口增长与经济活动越来越向大城市集中,铁路客运的吸引力和竞争力可能会提升,为应对日益增长的货运需求,应加大对交通基础设施的投资力度,并实行交通体制改革。

综上所述,自1980 年开始,美国的铁路业逐渐复苏。在拥有世界上最发达的公路网和航空网的美国,铁路运输仍在发挥着不可替代的作用,在激烈的运输市场竞争中稳步发展,整体上保有相当大的市场份额。美国铁路货运业的盈利业绩,体现了经济学的效率原则。美国拥有最发达的重载运输技术,这项技术成就了美国铁路货运的高效率和低成本。促使铁路业走向复兴的主要原因,是美国政府放松了对铁路业的管制,构建了对铁路行业进行适度管制的有效监管体系,赋予了铁路业灵活经营的制度环境。 促使美国政府放松对铁路业的管制的原因,是铁路企业的大量破产对美国经济与社会生活造成了不利影响,以及日渐突出的能源和环境保护问题。 高速公路的扩展导致郊野地区繁荣,打破了自然的宁静,同时占用了大量林地与耕地,对自然生态环境造成了很大的破坏。美国人在享受自驾出行的快乐时,也在思考高速公路规划给环境造成的破坏、经济利益分配不公带来的教训,以及高速公路产生的经济效益如何能以破坏性更小的方式实现。

四  高铁时代的“后进生”

放眼今日世界,高速铁路已遍地开花,而强盛的美国却缺少符合其大国形象的高铁系统。实际上,早在1964 年日本新干线投入运营时,美国就开始构思高铁计划,并于1965 年出台了《高速地面运输法》(The High Speed Ground Transportation Act),拨款9000 万美元用以建设东北走廊的城际高速客运铁路。1993 ~ 2000 年克林顿执政期间,联邦铁路局又批准了共计11 条高铁建设计划。然而,目前已经建成的只有东北走廊中华盛顿至波士顿的平均时速为128 公里的“阿西乐”快速列车(Acela Express)。目睹在中国、日本、欧洲奔驰的高铁列车对当地经济和人民生活带来的革命性影响,美国人的“高铁梦”愈发强烈。2009 年,美国国会批准了《美国复兴与再投资法》(American Recovery and Reinvestment Act,ARRA),也称经济刺激计划(EconomicStimulus Plan),计划为高铁建设投资100 亿美元。奥巴马总统发出誓言,将启动艾森豪威尔州际高速公路工程以来最宏大的基础设施投资计划,修建13 条高铁线路,惠及31 个州。2011 年,奥巴马在国情咨文演讲中描绘了美国的高铁梦想:在未来25年里,我们要让80%的美国人坐上高铁,闪亮的“子弹头”列车将以320 公里的时速在城市间奔驰。 然而,共和党控制众议院之后,却拒绝为高铁项目拨款,奥巴马的“高铁蓝图”成为泡影。2014 年美国中期选举结束之后,已经准备修建高铁的几个州纷纷取消了高铁计划并退回联邦政府的拨款。随着奥巴马总统八年任期的结束,除了佛罗里达州迈阿密至奥兰多的高铁项目如期进行外,关乎美国未来发展的高铁计划最终惨淡收场。

造成这种结局的原因是多方面的。就经济因素而言,妨碍美国高铁计划推进的一个核心观点是“美国建高铁不划算”。相关研究表明,成功建设高铁网络的国家通常具有“三高一低”的特点,即人口密度高、汽油价格高、公共交通利用率高、汽车持有率低,而美国的国情与之大相径庭。首先,美国的地理结构决定了铁路客运的需求小,修高铁不符合规模经济原则。具体地说,美国大多数地区地广人稀,大城市之间相距遥远且中间缺乏人口密集点,铁路旅客人数少,车票收入不足以覆盖高铁的运营成本。其次,公路与航空客运的替代效应削弱了高铁的竞争力。美国人的主要交通工具是私家汽车,即使不自驾出行,他们也会选择比高铁更经济的交通工具。自20世纪50 年代高速公路网和航空客运兴起后,美国形成了飞机—汽车—“灰狗”(Greyhound)搭配的国内客运模式。目前,美国人的出行方式仍以驾车为主,其次为搭乘飞机,乘坐高铁的比例微乎其微。

因为发达的高速公路,美国被誉为“汽车轮子上的国家”,但建设高速公路要付出占据大量空间、破坏生态环境、浪费资源的高昂代价,因而在经济、环境和社会进步方面都不具有可持续性。建设高速铁路虽然是利国利民的大计,却受到冷遇,究其原因,正如美国《时代周刊》的评论所言,“一切都是因为政治”。就政治因素而言,美国的高铁建设困局缘于以下四个方面的原因:

第一,铁路建设由私营部门投资的传统是高铁建设面临的主要阻碍。从19 世纪美国铁路业起步,到20 世纪建设高速公路,美国国内逐渐形成了一种保守的政治理念:只有在出现经济危机或事关国家利益的情况下,联邦政府才会考虑提供财政支持。政府对经济和社会事务的过多介入,不仅有悖于市场竞争中的优胜劣汰原则,而且有悖于机会均等原则。加利福尼亚州的高铁建设项目就证明了这一点。早在20世纪80 年代,加州州长、民主党人杰瑞·布朗(Jerry Brown) 就提出兴建加州高铁的计划,但该计划由于遭到奉行“小政府”(small government) 理念的共和党议员的反对而被搁置。由于议员们与各方利益相关者争执不休,最后采取了全民公决的方式。2008 年11 月,加州民众通过投票表决做出决定:可以利用州政府发行的99.5 亿美元债券和部分联邦拨款进行高铁的前期建设。然而,巨额资金缺口及环保评估、土地征用、居民搬迁等方面的困挠使高铁计划再度被搁置。2010 年,再次当选加州州长的杰瑞·布朗继续推进加州的高铁建设,并促使美国私人企业西部快线公司(XpressWest)于2011 年同意为加州高铁项目向联邦政府申请60 亿美元的贷款,但此举遭遇共和党方面的巨大阻力。2013 年3 月7 日,时任众议院预算委员会(House BudgetCommittee)主席、现任众议院议长保罗·瑞恩(Paul Ryan) 和参议员杰夫·赛森斯(Jeff Sessions)致函当时的美国交通部部长雷伊·拉胡德(Ray LaHood),表示他们坚决反对用纳税人的钱投资如此高风险的项目,因为美国“正经历的债务危机已经威胁到当前和未来美国人的福祉”,并要求政府问责办公室(Government AccountabilityOffice)就西部快线公司高铁项目的经济可行性和对纳税人带来的真实风险撰写报告。 2015 年1 月6 日,遭遇重重阻力的加州高铁项目终于在加州中部城市弗雷斯诺(Fresno)启动。然而,2017 年2 月17 日,联邦公共交通管理局(Federal TransportationAdministration,FTA)宣布,将延后决定是否向加州拨付用于旧金山湾区高速铁路电力化的6.47 亿美元的补助,因为14 名共和党众议员联名上书美国新任交通部部长赵小兰(Elaine Chao),批评加州高铁项目的耗资持续增长,且无法吸引到私人投资。

第二,缺乏统一规划能力的联邦体制成为州际高铁建设的瓶颈。在美国投资兴建州际高铁系统的前提是各州能够就高铁项目和规划达成一致。这对于联邦政府和州政府来说显然困难重重,东北走廊的城际高铁项目就是一个例证。现有的“阿西乐”快速列车由于铁路和桥面老化,从纽约到华盛顿需行驶2 小时45 分钟;若换成新轨道和子弹头列车,则仅需90 分钟。该项目涉及的四个大都市分属于四个州,其中任何一个州都难以组织协调各州间的通力合作。因此,一些舆论认为,美国之所以建不成高铁,原因在于联邦政府太弱势,缺乏坚强的意志力。在艾森豪威尔执政的年代,公众对联邦政府的信任度高达70%,如今这一数字已降至20%以下。在和平时期,任何公共工程项目的兴建都会引发争议,高铁也不例外。

第三,保护主义的政治诉求加剧了高铁建设的艰难处境。2015 年1 月,加州高铁项目旧金山至洛杉矶线宣布正式开工,但此后仍面临巨大的资金缺口。为此,加州高速铁路管理局(California High Speed Rail Administration,CHSRA) 努力寻求国际资本以解燃眉之急。2015 年9 月,中国铁路国际(美国) 有限公司(简称中铁国际) 与美国西部快线公司签署协议,双方决定合作建设和经营拉斯维加斯至洛杉矶的高速铁路,计划投资127 亿美元。然而,2016 年6 月,西部快线公司却单方撕毁协议,中美两国首个高铁合作项目戛然而止。中国铁路总公司对此予以严厉谴责,指出“这一行为是错误的,不负责任的”,并表示将依法进行交涉。许多人认为,美国西部快线公司之所以任性违约,与特朗普在大选期间提出的“购买美国货,雇用美国人”的口号有关。西部快线公司在公告中称,现在“面临的最大挑战是联邦政府要求高速列车必须是美国制造的”。

第四,庞大的利益集团为高铁建设设置了重重阻力。美国高铁计划的一大亮点是,高速列车将使用风能、太阳能、地热、潮汐等新能源,终结美国铁路的石油消耗模式,而这无疑威胁到美国石油公司的利益。多年来,以科氏兄弟(Koch brothers)为代表的石油巨头一直凭借自身巨大的游说力量阻挠美国高铁的发展。正如朱莉·道布尔迪(Julie Doubleday)所揭露的,“美国每一次铁路计划流产,背后都能找到石油大亨科氏兄弟的影子。他们要么出资支持反对铁路项目的政党,要么扶植有保守倾向的智库,……凭借其幕后操纵成为利益博弈中的最大赢家。” 2011 年,佛罗里达州州长里克·斯科特(Rick Scott)宣布拒绝联邦高铁计划拨款,从而暂时终止了奥兰多-坦帕(Orlando-Tampa)的高铁建设,这在很大程度上是石油公司游说的结果。当时,佛罗里达州共和党众议院运输和基础设施委员会(House Transportation and Infra-structure Committee)主席约翰·迈卡( John Mica) 坦言,高调反对高铁建设的议员的竞选资金,绝大部分来自石油行业。 总之,建设新能源驱动的高速铁路系统,将大大减少铁路对石油的依赖,损害石油公司的利益,所以遭到石油公司的极力反对。出于同样的维护自身利益的原因,航空、汽车、环保等行业的利益集团也成为阻碍高铁建设的力量。

美国要想实现特朗普总统提出的“让美国再次伟大”(Make America Great Again)的梦想,重建基础设施是前提之一。随着公路的老化和人口的增加,高速铁路的建设不仅必要,而且很有盈利前景———尤其是大城市之间的高铁。特朗普在大选期间多次承诺将改善美国的基础设施建设。2017 年2 月28 日,特朗普总统宣布,将要求国会通过一万亿美元的基础设施投资方案。然而,这个宏伟蓝图的实现路径尚不明朗。像中国和欧洲那样的高速铁路网在美国是否能够实现? 前景似乎并不乐观,其面临的主要障碍包括党派之争、利益集团的阻力和资金保障困局。

结语

从1830 年建成第一条铁路起,美国的铁路业发展经历了繁荣、衰落与复兴三个阶段。与其他国家相比,目前美国的铁路客运在经济效益与社会效益方面远远落后于公路与民航两大运输方式,因而难免让人产生“美国的铁路交通已经衰落”的误解。实际上,美国拥有发达的铁路系统。美国铁路客运的作用虽然有限,但铁路货运在美国经济中仍发挥着举足轻重的作用。

美国铁路业的兴衰和演变与政治、经济因素的影响有关,这主要体现在三个方面。其一,交通基础设施产业的特殊属性,决定了美国政府在其发展中扮演重要的角色。美国政府对19 世纪铁路业的发展既不放任自流,也不大包大揽,而是有限且有效地介入,这为美国基础设施建设主要由私营部门投资的传统奠定了基础;其二,美国现有的高速公路系统完全是政府主导的“计划经济”的产物,这显然有悖于美国的政治传统。实际上,这恰恰体现了美国政治传统中的“国家利益至上”的原则。为了维护美国的国家利益,美国政府从不吝惜金钱,连年增长的巨额军费即为明证;其三,美国的高铁梦想成为泡影的根本原因,在于分散的决策机制和不同群体各有其利益诉求。美国并不缺乏建设高铁的技术和经济条件,只是尚未就建设高铁的必要性达成共识。正如中国学者郑永年所言,“民主制度是一种极其保守的制度。在民主政治下,各方面的利益都可以得到表达,但要他们之间做重大妥协则非常困难,因此民主制度非常有利于维持现状。”美国政府支持交通基础设施建设的行为所引发的争论,是美国历史上延续最久的公共政策争论,未来这种争论仍将持续。美国铁路业的发展模式为中国的交通设施建设提供了经验和教训。美国政府的减税政策、多元的投资渠道等有值得借鉴之处,而铁路建设对自然环境的破坏、先建后拆造成的资源浪费,以及放任自流导致的投机腐败,则应引以为戒。

付美榕: 北京外国语大学英语学院美国研究中心教授


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