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地主阶级已在土地流转的名义下悄悄复活

来源：人民论坛·学术前沿 |作者：徐祥临

土地制度在农村各种制度中居于中心地位。深化农村改革，促进农村经济社会健康发展，必须高度重视农村土地制度的完善。笔者认为，当前我国农村土地制度正在发生质的改变，主要表现是，地主在土地流转的名义下悄悄地复活，耕者有其田制度正在受到损害。 ...华岳论坛 - "http://washeng.net"
“耕者有其田”制度的悄然松动
地主，在中国共产党领导的革命史上是革命的对象。在新中国成立后的革命文艺作品中，地主基本上被定格为残酷剥削农民的形象，属于反动派之列。所以，对于本文“地主复活”的说法，有些读者难免惊诧。其实，历史上的“地主”概念是个中性词，并没有贬义。在约定俗成的理解中，地主就是农村中土地数量比较多的人家。在经济学上，地主又称土地所有者，是专指那些以“收取地租”为条件而将土地出租给他人耕作的土地所有者。①所以，地主是同地租紧紧联系在一起的概念。在市场经济理论中，地租就是土地要素的报酬，在财富分配中归土地所有者占有。
笔者认为地主已经复活，正是基于地租这一古老的经济范畴在全国农村土地流转中普遍存在的事实。据笔者实地调查和各种媒体披露的信息，2011年用于粮食作物的农田租金为每年300~500元/亩，用于栽培蔬菜水果的土地则要达到每年800元/亩以上。在大型农业公司，雇佣工人成为劳动力主体，日工资同当地农民工务工工资水平大体相当。
对于上述现象如何评价?目前，媒体报道和学者的研究报告，几乎是一边倒地给予称赞。应当说，这种称赞是有道理的。因为把土地流转出去的农户，一般的经营状况是家里缺少农业劳动力，或者是单纯从事粮食生产经济效益比较低。总之，不论是哪一种情况，土地流转都提高了土地资源的配置效率。而且，可以预见，随着城市化进程的加快和农民工工资水平的迅速提高，这种情况还会呈现出加速的态势。这是地主复活的大背景。
笔者认为，对于现阶段的土地流转，我们在看到其必要性的同时，也不能忽视其中已经显现出来的问题，那就是对耕者有其田制度的根本性损害。
首先，农村基本经营制度正在发生质变。按照我国现行农村土地制度，土地归农民集体所有，每个集体成员对土地拥有同等权利，农村集体土地按人平均承包。农村土地改革初期，“交足国家的，留足集体的，剩下是自己的”， 是国家、集体、个人三者利益分配关系的生动写照。其中“留足集体的”体现了农民集体经济组织的土地所有权。农民承包了土地之后，拥有了承包地的产权。在单纯的农业生产经营范围内，农民的产权是完整的，即农民利用土地从事的经营项目只要不违法，就完全由农户自主决定，自负盈亏。但是，在彻底取消免除农民税费负担、土地承包经营权固定到户且长期不变、土地使用权有偿流转的条件下，农村土地改革初期创立的农村基本经营制度就悄悄地发生了改变：农村集体经济组织作为土地所有者得不到任何经济利益，而农户作为土地承包者却可以通过土地流转获得利益。所以，究竟谁是农村土地的所有者，已经出现了法律规定与现实经济利益关系的矛盾，只是大多数农户仍然自主经营自家的承包地，这种矛盾还没有普遍化，但苗头已经十分明显。
其次，地租成为土地流转的基本推动力，标志着“地主”作为利益主体重新出现在我国的农业生产经营体系中。古今中外，所有以耕者有其田为目标的土地制度变革，隐藏在其背后的经济学实质，都是在农业经营制度中取消地租。换言之，地租不仅是反映土地所有权与经营权分离的经济学范畴，也是否定耕者有其田制度的历史范畴。前面已经指出，农村基本经营制度正在变质，那些以收取地租为条件而转让土地使用权的农户，在经济学上就可视为地主，尽管这些地主拥有的土地很少甚至很穷，但这并不影响问题的实质。与地主相对应，那些获得土地使用权的公司或农业经营大户，必须拿出农业利润的一部分支付给“地主”。这是耕者有其田制度受到损害的基本标志。当然，在欧美的资本主义农业经营体系中，租地经营农业也是正常现象，租地农场主也要向土地所有者支付地租。但是，欧美农业具有人少地多的资源禀赋特点，农业经营规模比较大，他们能够按照土地所有者得地租、农场主得利润、农业工人得工资的要素贡献原则进行分配。相对而言，亚洲农业具有人多地少的资源禀赋特点，稀缺的土地资源决定了土地所有者常常会严重侵蚀农业经营者利益。所以，分析亚洲的小规模农业，不能简单地套用欧美农业理论。
再次，农业工人的偷懒行为降低了土地生产率。虽然无力经营土地的农户转出土地后提高了资源配置效率，但是，不论理论还是实践都能够证明，同样的农业生产条件下同等素质的农民，给自家劳动和给公司(包括农业大户)劳动质量差别是很大的。其原因在于，不仅土地的经营权不属于农业工人，土地上生长的生物产量同农业工人的利益也没有直接关系，再加上农业生产劳动质量监督的难度极大，就使农业工人很容易产生偷懒行为。笔者曾经到山东省某农业大县调查农业产业化经营，发现一个有趣的案例：在同一个村子，以生姜为出口产品的项目，公司租种农民土地后雇佣工人耕作，虽然有高水平的技术人员做指导，但公司生姜的长势明显不如农户自己耕作的生姜好。当地干部和农民估计，公司土地的生姜单产不会超过13000斤/亩，而农户则要超过15000斤/亩。这种现象在农业中不是个别的，而是普遍的。
第四，资本下乡威胁粮食生产。在市场经济体制下，与地租对应的经济学范畴是利润和工资，与地主相对应的利益主体是资本家和工人。目前，流转出去的土地真正到种田大户手里的并不多，大多数土地流转到了下乡的工商企业手中。这些资本制公司以利润最大化为经营目标，他们从农民手里租赁土地虽然也是用于农业项目，但基本上不搞粮食生产，而是用于经营利润比较高的蔬菜、水果、花卉等高效项目。单纯从经济效益的观点评价这种现象虽然无可指责，但从国家发展战略的高度进行评价，则是方向性错误。因为，古今中外各国普遍推崇耕者有其田制度，一是为了保护农民的利益，二是为了保障主要农产品尤其是粮食(国际上通常称为谷物)的生产能力。
综上所述，以地租为经济杠杆的土地流转在本质上同耕者有其田制度存在尖锐的矛盾。这一基本矛盾导致了政策实施上的某些悖论：一方面鼓励土地流转，另一方面又禁止农村基层组织在辖区范围内搞“反租倒包”;一方面鼓励土地流转，另一方面又担心农业产业化龙头企业无法保障转出土地的农民的长期收益;一方面鼓励土地流转，另一方面各种支农惠农政策又有意无意地鼓励农民牢牢握住小块土地不放。
重新认识“耕者有其田”制度的内涵及优越性
地主在中国农村已经复活，这是无法回避的现实。问题在于，耕者有其田制度是否应该继续坚持?这须从制度安排的高度予以探讨。
耕者有其田是中国古代农耕文明的理想制度安排。以有文字记载的中国历史为据，有作为的王朝初期，都或多或少地让广大农民受惠于这种制度;历代王朝的灭亡，也或多或少能从这一理想制度的破坏即土地兼并中找到原因。中国近代革命的先行者孙中山先生倡导三民主义，其中民主主义的第一要义就是耕者有其田。毛泽东领导我党开创农村包围城市的革命道路之所以能够成功，就是在农村打土豪、分田地，用暴力革命手段实现了耕者有其田。国民党败退到台湾之后，也通过土地改革基本上实现了耕者有其田。党的十一届三中全会之后的中国改革开放，从农村推行“大包干”的生产责任制起步并取得成功，也可以看作耕者有其田制度的优越性的再现。总之，据笔者掌握的史料，可以得出如下结论：“耕者有其田”是中国从古到今农业经营领域中不该动摇的基本制度。
那么，现阶段如何科学地理解耕者有其田制度?
何谓“耕者有其田”?看似简单，细究起来人们的理解可能各有不同，至少是侧重点不同。比如，在从事大田作物(主要是指粮食)生产的农民之外，专业化的养殖业经营者、园艺经营者、牧民、渔民等是否属于“耕者”?所谓的“田”指的是什么?除通常理解的耕地之外，土里长的、水里游的、棚圈里饲养的动植物算不算在“田”的范畴之内?“有其田”的“有”又是什么含义?是拥有“田”的“产权”还是拥有“田”的“所有权”?在利益层面，用什么标准判断“耕者”的得失。如此等等，从国家制度层面上回答这些问题，也许并不轻松。
所谓“耕者”，凡是在固定地点通过控制生物——植物、动物、微生物的生命周期生产食物及其副产品的生产者都在其列。这样，尽管山林中的狩猎者、采集者以及江河湖海上的捕鱼者也生产食物，但因为他们既没有固定的生产地点，也不能控制动植物的生命周期，便被排除在“耕者”之外了。
所谓“田”，不仅属于地球表面的一部分，更为本质的属性是具备适合人类控制生物生命周期的土壤、光照、温度、水分、空气等自然条件，所以，理解“田”这个概念，不能仅仅是光秃秃的一块地，更要包括生机勃勃的动物、植物、微生物，而且这个观点非常重要。
所谓“有其田”的“有”，是指拥有田的产权——占有权、收益权和处置权，而不仅是拥有田的所有权。这是因为，土地是地球表面的一部分，不可移动。某个自然人拥有土地的所有权，意味着国家法律认可他对这块土地的占有权和使用权的绝对垄断，认可他对这块土地的任意处置，比如，撂荒或以收取地租为条件由他人耕作，等等。对于发展农业生产而言，只要农民拥有了土地的产权，就可以完成同拥有土地所有权一样的农业生产经营过程，而不必受到所有权的制约。
从古到今，普通农民和最高统治者都把耕者有其田作为社会的理想状态，是基于最简单、最朴实也是最重要、最基本的道理，那就是，农民从事农业生产经营，最关心收益，农业生产经营收益全部归农民所有，因而能最充分地调动他们生产经营的积极性，也为农产品供应提供了最可靠的保证。农民历来是精打细算的，中国农民尤其如此。全部收益归农民所有，农民就会投入百分之百的资源(包括精力)从事农业生产经营活动，从而使土地的单位面积产量最大化。相反，以下两种农业资源配置方式都会削弱农民的生产经营积极性：一是农民以雇佣工人的身份参加农业生产。由于农业工人的工资是在劳动过程开始之前确定的，与劳动成果并无直接关系(这主要因为农业产量的波动受旱涝病虫害等自然因素影响明显)，加上农业劳动质量难以即时监督，所以农业工人在劳动过程中常常采取“偷懒”行为以提高“单位付出”的回报率，从而降低农业生产率。二是农民以支付地租为代价从地主手里租用土地，虽然可以防止农民的偷懒行为，但地租不论多少都会直接减少农民的收入，不仅降低农民即期的生活水平，还会削弱农民在下一个生产周期的投入能力。总之，一旦在土地产权的范畴内出现了两个以上利益主体，形成占有权、使用权与收益权的分离或错位，就会降低农业生产率。所以，耕者有其田，即土地的占有权、使用权和收益权属于同一个经营主体，是最佳的农业资源配置模式。
还需要指出，耕者有其田能够在农业经营领域成为最佳的资源配置模式，是有其技术特点作为支撑的，评价农业生产经营规模大小的优劣，也不能简单地套用工业尤其是制造业的标准。
反对农村土地私有，防止深层制度危机
在错综复杂的因素作用下，以耕者有其田为内核的农村基本经营制度正日益变得支离破碎。对特殊历史条件下出现的地主，显然不能采取革命的办法予以消灭，而是要采取切实可行的政策措施，抑制地主的进一步复活，修复耕者有其田制度。这是深化农村改革面临的新课题。
阻止事实上的农村土地私有，坚持集体所有。有些学者和官员主张，在农村土地制度方面，要进一步解放思想，明确农村土地归农民私有。这种观点要求从法律层面承认农村土地私有，其实，从本文前面的内容不难看出，在经济学意义上，我国农村土地已经私有了。
对于农村土地私有，笔者持反对态度。其道理很简单，耕者有其田制度受到损害的制度基础，是土地私有以及在此基础上的土地自由买卖。如果国家从法律层面彻底恢复土地私有制，那么很多小农户就会因为各种原因而出售土地，新中国成立之前的那种农村土地集中的状况就会重演。如果我们还承认当年毛泽东领导的农村土地改革的历史功绩，还承认耕者有其田是发展农业的最佳制度安排，那么反对农村土地私有制，就是符合逻辑的必然选择。
一般地说，主张恢复农村土地私有制的学者与官员的愿望或出发点是好的，主要体现在两个方面：一是他们希望靠所有权这个“很硬”的制度安排抵御某些地方政府廉价征用农村集体土地;二是他们希望农民获得卖掉土地筹集进入城市谋生资本的权利。然而，从这样的愿望出发搞土地私有制，理由是极不充分的。
征用农村集体土地的补偿价格高低是政策取向，与农村土地所有制作为国家根本经济制度不在一个层面上。政府征用农村集体土地的补偿价格及补偿方式问题，实质是农民集体如何凭借土地所有权分享城镇化和工业化发展成果。事实上，我国很多地方政府在推进当地城镇化过程中，让农民比较充分地分享到了城市化带来的发展成果，农民是满意的，那些农民希望政府搞拆迁的农村大体如此，据有关部门的同志讲，这样的情况至少占1/3。尽管一些地方征地拆迁引发的问题很严重，但只要国家进行有力度的政策调整，并不难解决。
有学者认为，土地变为私有财产，农民通过卖地变现，就会获得进城谋生的资本。这种想法并不切合实际。首先，城郊的农民会因为土地私有而推高地价，阻碍城镇化进程，减少城镇容纳农民的数量。其次，远离城镇的农村土地属于纯粹的农业用地，并不值钱，农户即使全部卖掉小块土地，恐怕也换不来城市住宅中的厨房和卫生间，大概只够成为流民的盘缠。
农村土地集体所有制好还是不好，首先应当看实践效果。改革开放前，虽然建立在土地集体所有制基础上的人民公社体制不利于调动农民生产积极性，但这主要是经济运行机制造成的，人民公社时期在农田水利建设、科学种田等方面还是取得了显著成绩的。从改革开放后的情况看，农民承包集体土地后农产品产量迅速提高，利用集体土地发展了乡镇企业及个体私营企业，在一些村党支部力量比较强的农村实现了共同富裕。更为重要的是，广大农民并没有把土地集体所有制改成私有的普遍要求。这说明，农村土地集体所有制作为生产关系，在适应生产力发展要求方面，比民国时期的土地私有制具有更为广泛的适用性和优越性。目前的农村基本经营制度建立在农村土地集体所有的基础上，这一所有制基础保障了耕者即农户拥有土地，而不会像私有制那样容易失去土地。农户与集体之间建立的土地承包关系，又使农民获得了完整的土地经营权，从根本上调动了农民发展农业生产的积极性。笔者认为，我国现存的农村土地制度，可能是人类社会迄今为止体现耕者有其田原则最有效的制度安排，不应轻言放弃。
鼓励进城农民彻底放弃土地承包权，为扩大农业经营规模创造条件。通过前面的分析，我们已经认识到，以地租为杠杆推动土地流转，从根本上瓦解了耕者有其田的制度基础，是不可取的。土地承包经营权固定到户长期不变，即“增人不增地，减人不减地”，经过较长时期后，由于家庭成员数量及非农就业的比重越来越大，必然大量出现“非耕者”有其田的现象，相反，大量只能在农村务农的农民却无法摆脱少地甚至是无地的窘境。这是农村普遍存在的越来越严重的现象。
三十多年来，农村基本经营制度之所以能够长期发挥促进农业生产发展的制度优势，在于它能够调动农民的生产积极性。随着城镇化和工业化进程的推进，从事非农产业的农民对于土地的依赖性将越来越小，而务农的农民对于土地规模大小的依赖性将越来越强。所以，我们探讨农村土地制度改革创新，首要是维护务农农民“有其田”的权益。为此就要鼓励已经在非农产业就业的农民放弃农村土地承包权。
首先，在制度设计中应充分尊重农村集体的所有者权利。2006年税费改革前，农民承包土地必须向政府缴纳农村教育、公务员工资等公共开支费用是不合理的，应当改革。但是，集体作为土地所有者，为了维护、提高土地生产力以及村内公共事务开支，收取公积金、公益金和生产共同费是必要的，对于推动农业农村现代化进程十分有利。同时，村集体向土地承包户收取一定的承包费，对于放弃土地经营选择其他就业门路的农民构成费用，将促使他们彻底放弃土地承包权，加快土地流转速度。
其次，在全国范围内总结一些地区“以承包地换社保，以宅基地换住房”的经验，以更加优惠的政策措施鼓励进城农民放弃效率很低的农村土地资源，安心到城镇就业并安家落户，把土地承包权转让给真正以农为业的乡亲。2011年夏季，笔者曾经同一位进城农民工仔细探讨过放弃农村承包地和宅基地的条件，归纳出的结论大体有如下几条：一是在城市就业不受歧视;二是孩子上学不受歧视;三是没有或者只有轻微负债的情况下能够在城市获得60平方米以上的单元住宅。
对于那些已经在城市或非农产业有稳定就业位置的农民，不应该再以“农民”称谓他们。以计划经济时期的户口为绝对标准界定农民身份已经过时。做农民还是做市民，应当成为拥有土地承包权的那部分国民就业的自由选项。国家的责任是为他们的选择创造条件。对于农民，即以农为业的国民，国家的政策选择是，让他们的土地经营规模伴随着农村劳动力转移而同步扩大;对于希望做市民的国民，国家的政策选择是，承认他们放弃承包地和宅基地对于扩大农业经营规模的贡献，让其在城市获得比拥有农村土地更大的利益。毫无疑问，这是城乡之间、农业与非农产业之间协调发展的双赢政策选择。
提高农业组织化程度，为耕者有其田提供体制保障。资本进入农村发展高效农业是好事还是坏事，在我国学术界有很大的争论。据笔者观察，农业经济科班出身的学者中反对的人比较多，而地方农口的领导干部和农业经济专业以外的经济学家中支持的人比较多。笔者本人属于前者。
世界近代以来的农业经济发展史表明，纯粹的工商业资本进入直接的农业生产领域，并不是带有普遍性的制度安排。不论是人少地多的欧美国家，还是人多地少的东亚国家，基本的农业经营体制都是家庭经营基础上的合作经营，只是组织农业合作经济组织的模式不一样而已。欧美国家在农业中组织大型专业性合作社，而日本、韩国等东亚国家在农业中组织综合性合作社。
如前所述，我国耕者有其田制度受到损害的主要表现是小农户出租土地。对此，我们不能简单地以历史上的地主来看待他们。一般而论，他们出租土地是一种无可奈何的选择，家庭劳动力条件不足以维持小规模经营是主要原因。在日韩等国家，小规模农户在农业产前、产中、产后所有经营环节上都能够得到农民合作经济组织(即农业协同组织，简称“农协”)的全方位服务。众多小规模农户在“农协”的组织下，形成大规模的农业市场竞争主体。我们可以参照日本、韩国农协模式，大力发展能够为农户提供全方位服务的综合性合作社。
【作者简介】
徐祥临，中共中央党校经济学教研部教授、博导。
研究方向：农业与农村经济发展、经济学基本理论。
主要著作：《三农问题论剑》、《运用农村包围城市道路的精髓改变二元经济结构》(论文)等。