窗外

【博主按：＂美国对外力量的局限＂是我于2002年写的一篇文章，内容是分析日益增长的社会福利和美国对外力量的关系。前几天就网上两篇文章与朋友谈到美国的福利制度，想起这篇旧文。十余年来，虽然很多事情都发生了变化，包括我的某些观点，但文中对美国福利制度的分析，福利制度形成的负担对美国对外政策的影响仍有些参考价值。我在文中对美国福利制度扩大化趋势有所担忧和批评，但并不等于否定社会福利的必要性。个人认为建立社会福利安全网以及保护劳工利益、资源和环境都是人类近百年来在工业化和资本主义条件下的一种文明进步，是必要的，但也需要在制度上管理上作重大改革。不然的话，再强大的国力也可能成为下一个底特律或希腊。我在文中曾寄希望于美国、中国，欧盟和俄罗斯加强合作，共同维护区域和世界和平。现在看来不过是"Too simple. Too naive"。遗憾的是，上述一些主要国家渐渐走向或明或暗的对立和猜疑，增加了国际局势中动荡不安的因素。不亦悲乎！。】

美国对外力量的局限

2001年岁末初冬的一个晚上，在康涅狄格州一所景色如画的大学校园内，美国前国务卿基辛格在演讲时宣称，经历了反塔利班及阿.凯达(基地组织)的阿富汗战争，美国在世界上的地位更加强大。2002年1月29日，在对国会和全国电视观众的“国情咨询”演讲中，布什总统进一步表示，美国将在世界范围内，在任何地方、任何时候，对威胁美国的恐怖力量和组织，实施沉重的打击。一星期之后，布什总统在提交给国会的2003年国家年度预算中，大幅提升国防和本土防御开支。布什总统提出的3790亿美元巨额国防开支，不仅远远超过了俄国和中国的年度军费总和，世界上另一支重要的政治军事力量，美国的欧洲盟国与其在军事技术和装备上的差距，据英国“经济学人”杂志称，也势将达到无可弥补的程度。美国在世界上的军事超强地位更显得无国能与争锋。

美国的对外力量在目前和今后一段相当长的时期，仍然会保持其空前强大的地位。虽然如此，随着时间的推移，美国国内一些政治、经济因素，将会对美国对外力量产生相当程度的制约。从长远看，随着这些因素的增长和扩大，美国要在世界范围内维持其独霸局面，必然会越来越感到力不从心，从而促使美国政府深入思考并适当调整其整个全球战略。极有可能会寻求与中国、俄罗斯、欧盟等重要政治军事力量在区域安全，全球整体安全上更多、更密切、更深入的合作，进而形成新一轮多极的、势力较为均衡的世界安全体系。尽管这一多极世界仍然将是以美国为主导。

美国政府年度财政预算的趋向

自从第二次世界大战结束以来，美国一年一度的国家财政支出已经形成了一种较为稳定的模式：即国家财政预算中的社会保险和社会福利，以及医疗保健支出节节增高；相比之下，国防和军费开支在国家预算中的比例则是逐年减少。1950年，美国国防费用高达当年国家预算总额的53%，社会保险和福利开支仅为12%，医疗保健更是少得可怜，只有1%，其它34%。1980年，国防费用降为26%，社会保险和福利开支则上升到35%，医疗保健9%，两者相加达到国家预算总额的43%；其它30%。1995年，社会保险和福利开支进一步上升至37%，医疗保健费用更加翻了一翻，达到18%，两者相加，占去了当年度国家财政总支出的一半以上，为55%；国防开支则进一步下降至21%。除去近15%的国债利息外，其它项目的开支，包括联邦政府的教育预算，只剩下区区9%的微小比例。即使在布什提交的新的2003年年度预算中，虽然国防经费比2002年大幅增长了11.7%，但仍然只占预算总额的17%，而社会保险和福利、医疗保健的支出依然保持在54%的较高水平。就绝对值而言，随着美国国民生产总值的逐期提高和国家税收的增加，美国的国防经费不仅超过包括90年代在内的以往任何时期，更大大超越世界上任何其它国家。但是，国防开支在国家总体预算中的比例越来越小，社会福利、医疗保健费用节节上涨，居高难下的趋势显而易见，且难以逆转。

      自从20世纪30年代世界性经济大萧条和随后的凯恩斯经济革命以来，西方政府与社会，包括美国，都逐步接受了政府应在国家经济生活中发挥极其重要作用的概念，特别是政府在社会财富重新分配，提供社会福利保障，医疗保健等方面都有不可推卸的巨大责任。这些观念在西欧国家的体现即是所谓“福利社会”，或“福利国家” ；在美国，则是各式各样的社会保障计划和项目。

      美国的社会保险计划和项目，始于30年代罗斯福总统的新政时期。以后历届总统执政期间，各种项目和计划有增有删，总的趋势是新增的项目越来越多，金额也越来越大。60年代约翰逊总统执政时期，提出“伟大的社会”构想，将“反贫穷”等各项社会福利、社会保障计划的制定推倒高潮。80年代初，保守派的明星，共和党人里根竞选总统时，曾誓言要大力整顿、改革“浪费的”，“消耗的”，充满“欺诈的”社会福利系统。里根当选总统以后，由於国内各种政治因素的交互影响，不仅不能履行竞选诺言，更是靠举债增加政府开支，和民主党人式的“福利政治家”没有什么区别。现任总统布什的年度预算，为了保证国防、本土防御等“第一优先”的开支，以及2001年通过的十年减税计划的顺利执行，布什政府不得不削减农业部，劳工部，环境署等部门的经费。社会保险和福利，医疗保健的预算虽然没有增长，但仍然维持在54%的高水平。政府的预算提交给国会后，国会将在夏、秋期间进行辩论，各项经费法案需要等到当年11、12月份才能最后通过。根据惯例，国会议员都希望增加自己偏爱的项目和计划的经费，讨价还价之后，最后通过的经费数目，一般都要大过总统最初提出的预算。

老龄化将会带来的财政压力

    美国人口的老龄化正逐渐加剧。在不久的将来，老龄化问题将给美国的财政带来更加巨大的压力。在美国，出生于1946年至1964年之间的人口群体被称为“婴儿潮一代”。10年、20年以后，他们之中的大部分人都将达到退休年龄。目前在美国，超过65岁以上的老年人有三千五百万。到2030年，美国65岁以上的老年人则将超过七千多万，占人口总数的五分之一。美国人的退休收入主要来自个人储蓄，个人或雇员与雇主共同出资的退休金计划，以及联邦政府的社会保险基金和医疗照顾基金。美国现在是出了名的消费文化，在所有发达国家中个人储蓄率最低。90年代初，美国的个人储蓄率尚接近9%，目前则严重下降至1%以下。布什总统最近也承认，美国的个人储蓄率太低了，已经到了危险的地步。虽然人们越来越重视设立个人退休帐户或加入其它退休计划，但许多中小企业仍无力为员工负担。根据美国劳工部，社会保险局，白宫预算管理办公室等部门合作公布的资料，1998年，美国65岁以上老人退休收入中，只有19%来自个人和其它雇员与雇主共同出资的退休金计划。联邦政府的社会保险基金为低收入老年人提供近80%以上的退休生活来源，为中等偏上收入的老年人提供55%以上的退休金来源，为最高收入阶层的老年人也提供着将近20%的退休经济来源。更有大约82%的退休人员享受政府的医疗照顾计划。如果不发生较为重大的改革，大部分美国人在退休后，仍然将以联邦政府的社会保险基金和医疗照顾基金作为主要生活和医疗费用来源。

      美国的社会保险制度，起源于20世纪30年代新政时期。30年代的严重经济危机，给美国人民的生活造成巨大的困苦，老年人的处境尤其悲惨堪怜。社会保险制度(Social Security)的建立，就是要给老年人在退休以后的基本生活提供一定保障，消除贫穷。1965年，作为约翰逊总统“伟大的社会”构想的一部分，美国政府和国会又共同通过了针对老年人的“医疗照顾”(MediCare)法案。当初估计医疗照顾计划的年度费用仅仅为5亿美元；到1996年，医疗照顾计划的年度费用暴涨至1960亿美元，增长了几乎400多倍。联邦政府社会保险服务的整体开支，则由1965年的310亿美元，上升到1995年的6440亿美元。社会保险制度和医疗照顾制度，已经不再是保障老年人退休后基本生活、医疗费用的措施，而是成为保障退休人员保持既有的中产阶层的生活水平，甚至更高的生活水平的慷慨之举。

      美国的社会保险基金和医疗照顾基金，来源于联邦政府抽取的“工资税”(payroll tax)中社会保险税（Social Security Tax）和医疗照顾税（Medicare Tax）两项税收。联邦政府从在业人员的工资中扣除一定比例的社会保险税及医疗照顾税，用来支付已退休人员的生活和医疗费用。当现在的在业人员退休后，其社会保险和医疗照顾费用，则由下一代人的社会保险税和医疗照顾税支付，不断循环。1940年，美国65岁以上的老龄人不到美国人口总数的7%；2000年，大约为13%；到2025年，则将达到18%至20%。1960年，每一位老龄人的社保福利费用，由五位在业人员的社保税支付；到2040年，则将由仅仅1.6位在业人员承担。目前，联邦政府抽取的工资税中社会保险税与医疗照顾税之合大约为15.3%（包括雇主缴纳的部分）。据某些研究估算，到2040年，如果要维持目前的社保和医疗福利水平，政府必需将税率猛增至35%至55%。这对於任何一届美国政府，都无异于在政治上自杀。既然不能增税开源，除了改革一途之外，便不得不节减和控制联邦政府在其它方面，包括国防费用的开支。

“既要战争，又要黄油”政策的负面影响

      60年代，肯尼迪、约翰逊两届政府，和民主党人占多数的国会一起，共同推动63、64年的减税法案，刺激经济发展。随着经济的繁荣，约翰逊总统在60年代中期以后，又开始全力推动反贫穷的“伟大的社会”宏图。与此同时，美国在越南的战争正在进一步加剧。这种“既要战争，又要黄油”，同时降低税收的政策，终於把美国拖进巨额财政赤字。1968年约翰逊总统在任的最后一年，联邦政府的财政赤字达到252亿美元，这在当时是一笔巨大的数字。由於赤字的很大一部分是用于消耗性、而非建设投资性的福利和战争开支，对经济健康形成了极大的压力。70年代美国的经济困难，包括后来高达两位数字以上的通货膨胀，虽然由多种原因造成，但与约翰逊时代在对外战争和国内社会保障，医疗照顾，以及其它种种社会福利的不加节制的庞大政府开支有密不可分的关系。

      80年代，里根政府推行所谓“供应学派”的经济主张，即通过降低税率，调动企业和个人积极性，从而推动经济发展，在减税的情况下增加联邦政府的税收。里根的共和党政府与肯尼迪、约翰逊民主党政府的不同之处在於，后者主张增加政府在社会福利方面的开支，前者则主张削减除军费以外政府在其它各个方面的经费。事实证明，社会保障、医疗照顾等种种福利措施已经形成“尾大不掉”之势，里根政府不仅不能改革社会福利系统，反而不得不维持和增加政府在这些部门的支出。与此同时，里根政府大肆扩张军备，推行“星球大战”计划，抗衡前苏联及其东欧盟国。由於“供应学派”的经济政策并未能给政府带来预期的更多的税收，联邦政府急速陷进财政赤字的深坑。里根总统在位八年，财政赤字总额竟高达1万3387亿美元。1989年，里根留给继任的前布什总统1521亿美元财政赤字，四年以后，窜升至2902亿美元。90年代初美国的经济衰退和前布什总统1992年竞选失败，和里根总统执政以来，毫无节制的庞大的政府对内对外开支也有着密切的关系。

      2000年，现任总统布什的主要竞选纲领之一便是减税，所谓“把纳税人的钱还给纳税人”。2001年初，美国经济逐步滑入新一轮衰退，布什总统和国会的共和党人，以及一部分民主党国会议员，推动通过了10年1万3500亿美元的巨额减税法案，以图振兴经济。9.11事件发生之后，美国举国上下赞成加强国家的对内对外防御能力，一贯主张扩充军费的布什总统在2003年的国家预算中，趁势提出了增加383亿，总额为3790亿美元的庞大国防经费。与此同时，政府仍需维持1万1500亿美元的社会保险、医疗照顾以及其它各种社会福利支出。美国政府似乎又在走减税、军备、福利社会、“枪炮和黄油”都要，最后赤字膨胀的政策怪圈。据白宫2002年年初的估计，90年代后期克林顿政府积累起来的财政盈余将会迅速消失，代之而起的是三年总额为2000亿美元的财政赤字。白宫声称这一赤字额是美国可以承受的，并在2005年即可以转赤字为盈余。当新的预算在今年(2002年)年底通过时，预算的总额极有可能进一步上升，美国政府新的财政赤字也极有可能会超过白宫目前所预估的数目和仅3年的持续年限。约翰逊总统、里根总统的财政政策证明，长远而言，过高过久，特别是消耗性、而非建设投资性的福利和军费开支引起的财政赤字，不利于国家经济的健康发展。

展望未来

      在今后一个相当长久的时期，可以肯定，美国仍将是世界上的首富和最强大的国家。但是，即使富裕如美国，其财力、物力资源也有一定的限度。社会保险、医疗照顾以及其它各种社会福利的花费只增不减已成定势。迄今为止，尚无一位美国总统有雄心来改革弊病丛生的社会福利制度。随着老龄人口的快速增长，10年、20年以后，“婴儿潮一代”将大批步入退休行列，必将给美国的财政资源造成前所未有的巨大压力。在“国情咨询”中，布什曾说，“我们已经没有时间”，决非危言耸听。一方面，9.11事件使美国人民深切地感受到自身已受到恐怖势力和敌对国家的现实威胁；另一方面，美国的领导人也已意识到，长期下去，美国的对外军事行动将进一步受到国内财力的局限，在国际范围内反恐可能就更难了。

    历史上的珍珠港事件，2001年的9.11事件都清楚地证明，在战争和国家危急的情况下，美国人民勇于牺牲。但是，如果政府要求人民作长期的、年复一年的物质牺牲以扩充军备，政府就应该首先检讨自身的对内对外政策。可以预期，今后，随着社会福利以及老龄化带来的空前财政压力，美国在全球范围内扮演国际警察的角色会觉得越来越力不从心。美国将因此深入思考并适当调整其整个全球战略，除了会寻找达成中东地区和平的途径和方案外，也将寻求与中国、俄国、欧盟等重要政治军事力量在区域安全，全球整体安全上更多、更密切、更深入的合作。届时，世界将极有可能形成为一个多极的、相对均势的地缘政治整体，尽管这一多极世界仍将以美国为主导。当然，国际形势永远都在不定的、变化的过程中，意外事件时有发生，10年、20年后国际上各种势力的消涨和分化组合难以预测。文中表述的观点与推论，只是美国、中国以及世界在未来或许将要应对的一种可能的局面。它仅仅是一种或然性，而非必然的事件。

启明 2002年4月